V roce 2012 uvalily Spojené státy americké na Írán, ve snaze zastavit jejich jaderný program, sankce, které ho za rok přivedly k jednacímu stolu. Byly mimořádné jednak tím, že se k nim nakonec připojila i Evropská unie, ale také tím, jakou roli v nich hrály sankce finanční. Když si o těchto sankcích začnete shánět informace, brzy si zapamatujete jméno Mark Dubowitz. Není to státní úředník, dokonce ani ne Američan. Kanaďan býval právníkem a pak manažerem v internetovém start-upu, který koupil Google, a ve firmě rizikového kapitálu. V roce 2003 nastoupil do washingtonského think-tanku Foundation for Defense of Democracies, který si vydobyl jméno svým zaměřením na íránskou ekonomiku a jaderný program. Američtí vládní úředníci i lidé z Kongresu potvrzují, že Dubowitzovy studie a argumenty měly konkrétní vliv na podobu sankcí.

Co bylo nového na sankcích uvalených na Írán před dvěma lety?

Nebyly to tradiční sankce založené na obchodním embargu. Byly to cílené finanční sankce zaměřené na krevní oběh íránského finančního sektoru. Byly založené na předpokladu, že můžete způsobit velkou škodu íránské ekonomice tím, že se zaměříte na jejich centrální banku, klíčové finanční instituce a nakonec je odstřihnete od globálního finančního systému. Nakonec postihly centrální banku a 24 dalších íránských bank. Právní zdůvodnění se opíralo o to, že se podílejí na nelegálních finančních operacích – praní špinavých peněz, financování terorismu a šíření zbraní hromadného ničení. Každá banka podílející se na transakcích s těmito bankami mohla být v USA sankcionována. A jako důsledek tohoto rizika většina mezinárodních finančních institucí přerušila s íránskými bankami vztahy. Výjimkou vyňatou ze sankcí byly humanitární transakce – nákupy léků, potravin a humanitárního zboží – a specifické transakce související s ropou. Na ty dostávaly země výjimku z amerických sankcí pod podmínkou, že prokázaly, že nákup íránské ropy postupně snižují. V roce 2012 byly íránské banky – ne všechny, ale řada – vyřazeny ze systému SWIFT, jímž banky komunikují při mezinárodních transakcích. Bylo to rozhodnutí regulátorů EU, neboť ty banky porušovaly předpisy EU a SWIFT je společnost registrovaná v Belgii.

Lze exaktně změřit dopad sankcí?

V roce 2013, kdy sankce začaly opravdu účinkovat, se výrazně zhoršily všechny makroekonomické indikátory: HDP, inflace, směnný kurz, nezaměstnanost. Íránská ekonomika ten rok klesla o šest procent HDP. Inflace byla oficiálně 40 procent, reálně spíš 60 až 70. Dostali se do krize platební bilance. Íránské letecké společnosti, letiště, plavební společnosti a přístavy začaly být pro obchodní partnery nedotknutelné. Íránský automobilový sektor, chemický sektor, to všechno se prakticky zastavilo. Až do poloviny loňského roku, kdy Írán přistoupil na ženevská jednání a sankce se částečně uvolnily.

Četl jsem někde váš výrok „zabít kuře, abyste vystrašili opice“. Co jste tím myslel?

Síla sankcí se nemusí odvozovat přímo od toho, na kolik institucí jsou uvaleny. Síla sankcí spočívá ve vytvoření dojmu, že země je obklopena ekonomickým minovým polem. Že nikdy nevíte, jestli vy nebo vaše firma bude ta, která šlápne na minu. Je také důležité, že americká vláda je důsledná v trestání porušovatelů sankcí, že vybere několik exemplárních viníků. Ostatní firmy po celém světě to vystraší.

Takže firmy jsou postaveny před volbu, zda dělat obchody buď v Íránu, nebo v USA?

Ano – jestliže chcete obchodovat s Íránem, uděláme všechno pro to, abychom vám zamezili v přístupu na americký spotřebitelský trh, na americký finanční trh, k americkým investičním bankám, na americký trh s akciemi a dluhopisy – ke všemu.

Rusko je samozřejmě jiný případ, jeho ekonomika je mnohem větší a víc propojená se světem. Do jaké míry lze zkušenosti s Íránem aplikovat na Rusko?

Rusko je jistě jiné. Má významné ekonomické páky, které může vůči Západu použít. Je to mnohem větší a významnější trh. Takže je pro evropské firmy a finanční instituce obtížné připojit se k americkým sankcím. Nicméně vzhledem k velikosti ekonomik nejen USA, ale i řady jednotlivých evropských zemí je Rusko ekonomický trpaslík. Lze dělat hodně věcí, které zasáhnou ruskou ekonomiku, a přitom manévrovat tak, abychom se vyhnuli ruským odvetným opatřením.

Do jaké míry si Vladimir Putin může dovolit ignorovat dopady na ruské oligarchy a ekonomiku?

Možná že může. Ale Rusové v posledních letech okusili bohatství a úspěch, aspoň někteří. Je otevřená otázka, zda sankce, když začnou bolet, změní uvažování ruských elit. Otevřená otázka je i to, zda se vůbec mohou obrátit proti Putinovi vzhledem k mocenským nástrojům, jaké má k dispozici. Tady je třeba říci důležitou věc. Někteří lidé považují sankce za zázračnou kulku. Nevidí ho jako jeden z řady nástrojů nátlaku, ale jako jediný nástroj. Je to velice nebezpečné jak v íránském kontextu, tak v ruském. Není možné si myslet, že pouhé sankce přimějí nějakou zemi ke vzdání se územních zisků, ať jsou jakkoli drtivé. Samotná ekonomická ztráta nezmění strategický kalkul vůdce, jako je Vladimir Putin nebo ajatolláh Chameneí.

Jakákoli účinná politika musí uplatňovat další nástroje tlaku. V úvahu připadá poskytnutí zbraní Ukrajině. Je třeba přesvědčit Vladimira Putina, že pokud by ohrožoval další východoevropské země, bude následovat rozhodná odpověď NATO. Je třeba něco víc než malá jednotka pravidelně obměňovaných amerických vojáků v té či oné zemi. Možná se budeme muset vrátit do dob, kdy byly na strategických místech trvale umístěné velké jednotky armád NATO. Putin musí pochopit, že jakákoli další teritoriální expanze bude znamenat riziko konfrontace s americkými vojenskými silami. Je třeba taky pracovat na solidním programu akcí zvláštních služeb, což je něco, co Rusové uplatňují v rámci své strategie asymetrické války na Ukrajině. Mimo jiné právě od Íránců se Rusové mohli poučit, že asymetrická válka může být velmi účinná. Únos estonského policisty do Ruska je dalším kouskem z tohoto arzenálu, na který druhá strana těžko hledá odpověď. Musí vzniknout program asymetrických protiopatření. A samozřejmě agresivní diplomacie. A teprve to může být spolu se sankcemi účinná komplexní politika. Jsem toho názoru, že jak v Íránu, tak v případě Ruska se naše administrativa příliš spoléhala na ekonomické sankce a opomíjela další nástroje moci.

Jak hodnotíte dosavadní strategii západních sankcí? Vidíte v tom, jak jsou dávkovány, promyšlenou strategii?

Ano. Jsou pečlivě kalibrované, aby nedestabilizovaly trhy. Musíte je dávkovat tak, aby se s nimi mohly vyrovnat trhy a byly snesitelné i pro váhavé spojence. Jsou stupňovány, přičemž v každé fázi je Rusku nabídnuto to, čemu diplomaté říkají off-ramp, odbočovací pruh na dálnici. Je ale třeba jasně dát najevo, že Spojené státy – a jejich vedení je tu nezbytné – se nebudou bát v případě potřeby eskalovat sankce do ekonomické a finanční války. Nemusíte k nim přistupovat hned, naopak je velmi pravděpodobné, že k nim nepřistoupíte, ale musíte poslat vzkaz, že, pokud Putin nebude ochoten přistoupit na diplomatické řešení, jste odhodlaní to udělat. Pokud to neuděláte, Putin i trhy nabudou přesvědčení, že naplňujete inkrementální strategii, strategii drobných krůčků. Takové sankce jsou jako mouchy, po kterých se můžete ohnat – protivné, ale ne ochromující. Musí být jasné, že po mouchách budou následovat komáři, po komárech ovádi a nakonec vosy a sarančata.

Jak hodnotíte ruskou odpověď na sankce?

Ta reakce byla asymetrická a chytrá – soustředila se na výrobky důležité pro konkrétní evropské země. Například ryby – Rusko bylo největším exportním trhem norských rybářů a Norsko mělo vždy opatrnou ruskou politiku, nechtělo dráždit medvěda. Nestudoval jsem to podrobně, ale vůbec mě nepřekvapuje, že se Rusové snaží pomocí svých sankcí vnést neshody mezi jednotlivé evropské země, aby osmadvacítka dosahovala obtížněji shody.

Všiml jste si, že nebyla sankcionována třeba whisky? Asi nejde jen o to, že Rusům chutná. Ve Skotsku je před referendem a skotský lídr Alex Salmond se nechal slyšet, že obdivuje určité aspekty Putinovy politiky...

Jistě, Unie o devětadvaceti členech s oslabenou Británií a proruským Skotskem – lze pochopit, že by se jim to líbilo.

Všechny ty finanční sankce, o kterých jsme mluvili, jsou založeny na předpokladu výsadního postavení amerického finančního systému, že? Na tom, že se bez něj nikdo neobejde, ani ten, kdo nehodlá obchodovat přímo s americkými firmami.

Ano, stojí na výsadním postavení amerického dolaru.

Umíte si představit bod zlomu, kdy by si postižené země řekly dost a třeba ve spolupráci se zeměmi BRICS by zničily finanční globalizaci a zavedly vlastní platební systémy a na Americe nezávislou finanční infrastrukturu?

Je to teoreticky možné. Všechno je teoreticky možné. Já o tom pochybuji. Nevěřím na teorie amerického úpadku – a to říkám jako Kanaďan. Americká ekonomika je nesmírně flexibilní, podnikavá, inovativní a, což je možná nejdůležitější, transparentní. Navzdory všem problémům je stále americký dolar z dobrých důvodů světovou rezervní měnou. Díky mohutnosti amerických kapitálových trhů, ale i právnímu rámci a transparentnosti amerického finančního a právního systému vydrží primát amerického dolaru ještě desítky let. Podívejte se na alternativy: Rusko, Čína, Brazílie, Jižní Afrika, dokonce i Japonsko a Jižní Korea, což je jiná liga – neumím si představit, že by vytvořily rezervní měnu nebo koš rezervních měn, na které by se vrhli mezinárodní investoři, kteří hledají stabilitu, předvídatelnost a bezpečný přístav. Svěřili byste své peníze ruské nebo čínské centrální bance? Já ne. Na druhé straně je třeba připustit, že Rusko a Čína by mohly použít finanční válku proti USA a jejím spojencům. Řekněme, že by se Čína dostala do horkého konfliktu s Koreou, Japonskem nebo Vietnamem a začala by vyvíjet tlak na SWIFT, aby vyřadil ze systému vietnamské banky. Evropané by se ocitli pod čínským finančním tlakem a začali by naléhat na Američany, aby přinutili Vietnam ustoupit. To nebezpečí existuje.

Může Čína jako ekonomický partner pro Rusko zastoupit Západ?

Je pravda, že Čína může do jisté míry poskytovat Íránu a Rusku únikový východ. Íránský nejvyšší vůdce mluvil o ekonomice vzdoru, čímž nemyslel, že se obyvatelstvo bude muset pást, aby země získala atomovou bombu, jako Pákistánci, ale že bude uzavírat víc obchodů s Čínou a dalšími zeměmi v Asii. Vůdce jako Chameneí nestojí o prosperující, otevřenou ekonomiku, nepotřebuje, aby mu po Teheránu běhali západní bankéři a obchodníci a ohrožovali ekonomické zájmy Revolučních gard. Ale přesto musel vzít v úvahu, že totální ekonomický kolaps není v jeho zájmu. V případě Vladimira Putina to vidím s otazníkem. Jeho politické přežití sice nezávisí jen na tom, že se vyhne hospodářskému kolapsu, ale ekonomická síla je pro něj důležitá. Zaprvé si však nejsem jistý, zda Čína je schopna nahradit všechno to, o co by západními sankcemi přišel, a zadruhé si nejsem jistý, že by Čína tolik chtěla Putinovi pomáhat. Vyhovuje jí, aby na ní Putin byl co nejvíce závislý, což posiluje vyjednávací pozici Číňanů. Aby ho měli na lopatě a mohli si diktovat podmínky každého obchodu. Číňané ani nechtějí být příliš závislí na ruské ekonomice. Stojí o hospodářský rozvoj – a k tomu potřebují kontakt s globální ekonomikou. Takže Čína může Putinovi ulevit, ale nebude jeho zachráncem.