Porušit zákon o veřejných zakázkách patří k smrtelným hříchům politiky. Přinejmenším o tom byla veřejnost přesvědčena v době pravicových vlád. A pokud existovaly jen přibližné indicie, že nějaký politik zákon porušil, ihned byl zařazen do kategorie „všichni kradou“. Dnes jsou k dispozici značně přesvědčivé doklady, že se smrtelného hříchu dopustila i středolevá vláda ve své hlavní agendě, zavedení elektronických registračních pokladen EET.

Finanční správa – tedy Generální finanční ředitelství – ani ministerstvo financí nedokážou vyvrátit podezření, že porušily zákon o zakázkách, když software pro EET zřejmě objednaly bez soutěže od počítačového gigantu IBM. Přitom úmyslně využily složitý postup, který má zakrýt, že k porušení zákona došlo. Jako kdyby nestačilo, že oblast informačních technologií je složitá sama o sobě, finanční úředníci všechno ještě zkomplikovali nepřehlednými byrokratickými kličkami. Ozřejmit postup státu při pořízení počítačového systému EET proto musí začít už vysvětlením, co se vlastně koupilo.

Zakázka pro IBM

Jádrem EET je „Systém evidence tržeb“. V zásadě jde o komunikační rozhraní mezi daňovými poplatníky a finanční správou. Hospodský vyúčtuje svému hostu pivo a odešle účtenku na zmíněné rozhraní. „Systém evidence tržeb“ automaticky vygeneruje FIK (fiskální identifikační kód) a do dvou vteřin vrátí účtenku i s kódem hospodskému. Ten ji vydá pivaři a inkasuje peníze. Zároveň účet za jedno pivo opatřený kódem FIK zamíří do datového úložiště finanční správy, kde mohou berní úředníci kontrolovat, jestli hospodský poslední dobou neúčtuje málo piv a nešidí na DPH. Kontrola by nefungovala, kdyby celník či daňově uvědomělý občan občas neposlal berním úředníkům kód z účtenky, aby v datovém úložišti ověřili, jestli hospodský neúčtuje načerno.

Generální finanční ředitelství vypsalo na software EET celkem dvě veřejné zakázky. První z nich za padesát milionů korun měla připojit EET k daňovému softwaru ADIS a vytvořit v jeho prostoru úložiště sebraných dat. Také se jmenovala „ADIS – integrace EET“. Protože ADIS dodává už čtvrt století nadnárodní společnost IBM, pověřilo ji finanční ředitelství touto zakázkou v tzv. jednacím řízení (JŘBU). To znamená, že se o zakázku nemohl ucházet nikdo jiný, úředníci s IBM jenom dohodli cenu. Vedle toho proběhla zakázka za 13 milionů, za něž společnost eIdentity vytvořila centrum, kde musí poplatníci registrovat svůj přístup do systému EET.

Žádná jiná zakázka neproběhla, a tak dodnes nikdo mimo finanční správu neví, kde se vzal samotný „Systém evidence tržeb“. Teoreticky nejde vyloučit dokonce ani to, že elektronické pokladny stojí na nelegálním softwaru, jejž ministerstvo financí koupilo na černém trhu. Původ softwaru pro EET nedokázal během svého prověřování odhalit ani předseda kontrolního výboru sněmovny Vladimír Koníček (KSČM). „Generální finanční ředitelství nás informovalo pouze o úpravách systému ADIS,“ uvedl Koníček. Bez informací je také Rada vlády pro informační společnost, která musí podle zákona schválit jakoukoli investici do státních informačních systémů.

Za letošní rok požádala finanční správa se zpožděním pouze o povolení ke smlouvě s IBM. Proto také musí všechny otázky k systému EET zodpovědět podle mluvčího ministerstva vnitra Jiřího Korbela resort financí.     

Jenže ani finanční správa neuvedla název veřejné zakázky na „Systém evidence tržeb“, tedy na transakční rozhraní, které v řádu vteřin opatří účtenku na každé pivo číslem FIK, aby hospodský mohl inkasovat peníze. Kateřina Vaidišová z ministerstva financí pouze připomněla, že zakázka pro IBM zajišťuje „všechny procesy, které předcházejí samotné transakční části evidence tržeb“.

Příliš přísná licenční smlouva

Při pořizování systému EET se lidé z Generálního finančního ředitelství zřejmě dopustili více chyb. Málo přesvědčivě zdůvodnili už jenom to, proč dali IBM zakázku „z ruky“. Vysvětlili, že postupují podle paragrafu 23 zákona o veřejných zakázkách, který umožňuje státním úřadům výjimku z běžné praxe. Použít se dá v případě, kdy zakázku může splnit jediný dodavatel, který má coby jediný dostatečné schopnosti nebo jsou jeho výkony chráněny autorskými právy. To byl údajně případ zakázky „ADIS – integrace EET“. Finanční správa argumentuje, že „zadavatel požaduje úpravu informačního systému, který je autorským dílem ve smyslu autorského zákona, a tato úprava předpokládá zásah do autorských práv dodavatele“. Tato formulace umožňuje donekonečna prodlužovat dlouholeté zakázky pro správu počítačových sítí různých ministerstev, podle poslední verze autorského zákona by se však používat nemusela.

Úřady i další veřejné instituce obvykle uzavírají při dodávce softwaru licenční smlouvu, a pokud dodrží ujednání této smlouvy, mohou nakoupený software upravovat bez ohledu na svého dodavatele. „Občanský zákoník zná smlouvu o dílo s nehmotným výsledkem, kdy objednatel může výsledek, například software, užívat tak, jak vyplývá z účelu smlouvy, tedy pro potřeby, k nimž vznikl. Podobně to je podle autorského zákona, kdy je rozdíl jen v tom, zda objednatel jedná přímo s autorem podle autorského zákona, anebo s jiným zhotovitelem, například obchodní společností podle občanského zákoníku,“ potvrzuje tento výklad expert na autorské právo Ivo Telec. Možnosti úprav koupeného softwaru popisuje jeden z rozsáhlých paragrafů autorského zákona.

Finanční správa uvádí, že v zakázce „ADIS – integrace EET“ pouze rozšiřuje funkce, případně provádí upgrade informačního systému ADIS zakoupeného před pětadvaceti lety. V takovém případě nemusí vypisovat veřejnou zakázku, ale může pověřit vlastní programátory, ať daňový systém sami upraví. Veřejnou zakázku může samozřejmě vypsat, pokud její lidé k tomu nemají dost schopností nebo času. Neexistuje však legitimní důvod, proč nevyhlásit otevřenou soutěž a automaticky svěřit práci IBM.

Ministerstvo financí ovšem tento výklad odmítá a tvrdí, že něco takového licenční smlouva s IBM neumožňuje. „Finanční správa není oprávněna systém měnit, z toho důvodu všechny nutné úpravy může provádět pouze výhradní dodavatel systému ADIS,“ popsala podmínky smlouvy mluvčí Vaidišová.

Ještě hůře by se finanční správě vysvětlovala výtka některých odborníků, že připojení systému elektronických pokladen na ADIS není pouhý upgrade tradičního softwaru. „Nejedná se údržbu nebo obvyklou úpravu stávající funkčnosti, ale doplnění nové funkčnosti systému ADIS,“ uvedl na svém blogu expert Michal Bláha. V tomto případě už opravdu nejde použít jednací řízení s původním dodavatelem systému.

Finanční správa tento výklad nepřipouští – a není divu. O něco podobného se pokusil v roce 2011 náměstek ministra práce a sociálních věcí Vladimír Šiška. Využil tehdy rámcovou smlouvu s firmou Fujitsu, která měla státní správě dodávat produkty firmy Microsoft, a jako subdodávku zadal Fujitsu informační systém na výplatu sociálních dávek. V září za to byl Šiška nepravomocně odsouzen k šesti letům vězení.  

Nutný pokus s českými králíky

Příběh podezřelé zakázky pro IBM částečně objasňuje dosavadní postup finanční správy, stále však nevysvětluje, kde se vzal „Systém evidence tržeb“ a kdo ho vytvořil. Prostor pro vysvětlení otevírá pětiletá historie on-line registračních pokladen. Začíná sice v Bulharsku, kde s nimi neúspěšně experimentovali už v roce 2010. Z českého pohledu byla ale počátkem reforma z let 2011–13 v Chorvatsku, kde se místo EET říkalo „fiskalizace“. Jejím autorem byl socialistický ministr financí Slavko Linić, který pověřil přípravou systému státní podnik APIS. Ten podle dostupných informací koupil systém EET od společnosti IBM. Fiskalizace nezvýšila výběr DPH ani jiných daní, systém se však podařilo zprovoznit, a z pohledu místních politiků i obchodníků se softwarem tedy šlo o jednoznačný úspěch.

Proto nastal čas, aby se „chorvatský vynález“ ověřil v zemi se silnější ekonomikou, například v Česku, kde podniká desetkrát víc lidí než v Chorvatsku. „Česká republika je první významnou ekonomikou v Evropské unii, která zavede fiskalizaci,“ popsal deníku Zadarski list význam české štace Klaus Hornitschek. Jeho firma Fiskal 1 připojuje k Systému evidence tržeb polovinu všech chorvatských firem a teď pod značkou EET1 nabízí v Česku stejné služby. Když vyjde český test, může se systém podle Hornitschka prodat do opravdu velkých zemí jako Německo, Francie či Polsko. Před dodavateli softwaru se otevírá výnosný trh.

Zdejší ministr financí Andrej Babiš se Chorvatskem inspiroval a měl o zavedení EET skutečný zájem. Důvod je zřejmý. Hlavním tahounem chorvatské reformy byl potravinářský komplex Agrokor oligarchy Ivici Todoriče, patrona dvou ministrů financí z posledního desetiletí, který pomocí fiskalizace vyřadil z provozu značnou část konkurence. Příprava tuzemského systému byla přesto dlouho bez výsledku. Reálně se s ní začalo až počátkem roku 2015, kdy Babiš objednal studii proveditelnosti, na níž spolupracoval jeho předlistopadový známý Milan Rusnák. Zároveň vznikl (odštěpením od Státní tiskárny cenin) nový podnik Státní pokladna – Centrum sdílených služeb (SPCSS), který měl systém EET vytvořit. Jako státní podnik mohl převzít zakázku od Generálního finančního ředitelství bez soutěže, a tedy bez zbytečného zdržování.

Přitom se předpokládalo, že skutečnou práci odvede v rámci subdodávky soukromá firma. Skutečně byly osloveny některé softwarové společnosti, něco se však zadrhlo a letos v lednu epizoda SPCSS náhle bez jakéhokoli výsledku skončila. Přímý dohled nad technickou přípravou systému si vzalo zpět Generální finanční ředitelství, které na jaře oslovilo s žádostí o pomoc zmíněnou IBM.

Nabízí se logický výklad. Zájem o EET ze strany politiků i dodavatelů byl tak velký, že se projekt prostě musel dotáhnout do konce. Složitý systém bylo nutné vytvořit a vyzkoušet v šibeniční lhůtě necelých dvanácti měsíců, a tak se nabízelo požádat IBM nejen o úpravu daňového portálu ADIS, ale o vytvoření celého systému EET. Firma přece vypracovala chorvatský model evidence tržeb a shodou okolností s tuzemskou finanční správou dlouho spolupracuje. Generální finanční ředitelství každoročně obnovuje s IBM smlouvy na technickou podporu a pozáruční servis daňového systému za sto milionů, na stejnou částku přijde zapracování posledních daňových změn i obnova hardwaru.

V příštím roce se náklady na daňové změny zvýší až na 160 milionů. Dalo by se pochopit, že firma nezištně podá pomocnou ruku, když se dlouhodobý zákazník dostane do úzkých s důležitým projektem, a že dodá potřebné programové řešení za uměřenou částku padesáti milionů. Když sousedovi spadne plot, člověk ho pomůže zvednout.

Spekulaci, že americký gigant vytvořil Systém evidence tržeb v rámci vedlejší zakázky o propojení EET s daňovým portálem ADIS a že při tom využil zkušeností z Chorvatska, ověřoval Týdeník Echo u mluvčího IBM Central Vladislava Doktora. „K tomu se nebudeme vyjadřovat,“ odpověděl oficiálně Doktor. Bylo však zřejmé, že spekulaci rezolutně odmítá.      

Její věrohodnost naopak posilují analýzy počítačových expertů na odborných webech. Například dokument od Luďka Raška na serveru Lupa.cz s názvem „Draze zaplacená vražda uživatelské přívětivosti“ hodnotí centrální část systému EET, tedy komunikační rozhraní mezi finanční správou a podnikateli, značně kriticky. Není to prý nic nového, ale již mnohokrát použité řešení. „Celkově je specifikaci rozhraní možné považovat za silně nemoderní, postavenou na technologiích deset a více let starých,“ upozorňuje odborný web. Podstatná je připomínka, že se systém EET buduje v prostředí vytvořeném vývojáři IBM. „Zadání jednoznačně vychází ze snahy maximalizovat úspory práce na straně centrálního systému využitím IBM Data Power zařízení,“ píše expert. Připomíná, že americká firma dodává pro Systém evidence tržeb počítače v hodnotě sto milionů.

Život a doba Andreje I.

Cena, již stát zaplatí za počítačový systém EET, není klíčovým výdajem. Většinu nákladů za provoz uhradí podnikatelé, kteří ročně odvedou za připojení na finanční úřady až pět miliard korun. Pro stát bude nejdražších pět set nových úředníků, kteří s platem 30 tisíc měsíčně přijdou za rok na čtvrt miliardy. Provoz systému by se měl podle deklarací vejít do sta milionů.

Samotná cena za jedinou zakázku na software pro EET ve výši 50 milionů bývá naopak považována za příliš nízkou, než aby mohl systém bezchybně pracovat. I v tomto případě však jde o veřejné peníze, které se musí utratit podle předpisu, zvláště podle zákona o veřejných zakázkách. Ministr Babiš hájí svůj postup před kritiky jedinou větou „Měl jsem to schváleno“, kterou použil například proti výtkám kontrolního výboru sněmovny. Může tím myslet, že vláda podpořila zákon o evidenci tržeb a že Rada vlády pro informační společnost – ex post, ale přece – akceptovala zakázku pro IBM, která ovšem jenom upravila daňový systém ADIS. Ani u této zakázky není jisté, jestli nebyl porušen zákon využitím Šiškovy metody, vážnější je ovšem jiná pochybnost. Systém evidence tržeb by měl naostro fungovat od prvního prosince, sama státní správa ho nevytvořila a neexistuje doklad, že se vůbec koupil. Logicky tento nákup nemohl Babišovi nikdo schválit.

Na první pohled o mnoho nejde. Finanční správa neutratila peníze, případně je utratila pod jiným titulem a systém bude fungovat. O co tedy jde? Poznal to například bývalý českobudějovický primátor Juraj Thoma, jenž v červnu 2010 s firmou Bit Servis bez soutěže uzavřel na tři roky smlouvu na správu informačního systému radnice. Smlouva byla podle expertů předražená, protože najímala příliš mnoho lidí na servis. Fakticky však šlo jen o prodloužení smlouvy uzavřené v roce 2007 a Thoma udělal jedinou chybu, když nenechal novou dohodu schválit v městské radě. Kvůli této chybě byl v lednu nepravomocně odsouzen na pět let. Nic na tom nemění, že radnice i pod novým primátorem spolupracuje s Bit Servisem za zhruba stejných podmínek jako za Thomy.

Zavedení elektronické evidence tržeb předpokládá, že hospodský vydá účtenku za každé pivo a že si ji finanční správa založí do archivu, aby byla k dispozici, až stejnou účtenku pošle občan ke kontrole. Důvěryhodnost EET bude v troskách, když ministr financí nepředloží účtenku za počítačový systém, který při tom bude finanční správa používat. Pro krále neplatí zákony, které on sám vydá.