Do Senátu míří ostře sledovaný zákon o střetu zájmů, který zakazuje členům vlády vlastnit média a firmám, v nichž mají alespoň 25 procent, žádat o nenárokové dotace a ucházet se o veřejné zakázky. Podpořily ho více než dvě třetiny poslanců z vládních i opozičních stran zprava i zleva. Andrej Babiš zvažuje, jestli se kvůli němu obrátí na Ústavní soud. V Salonu Týdeníku Echo o něm diskutují právníci s praktickou zkušeností z politiky. Bývalá místopředsedkyně a jedna z nejvýraznějších postav Ústavního soudu, dnes senátorka za Stranu zelených Eliška Wagnerová. Petr Mlsna z Katedry ústavního práva Právnické fakulty Univerzity Karlovy, bývalý šéf Legislativní rady vlády v kabinetu Petra Nečase a člen Ústavně právního výboru sněmovny a poslanec ODS Marek Benda.

Řeší zákon nebezpečnou kumulaci politické, hospodářské a mediální moci?

Benda: Já jsem celý život odpůrcem zákona o střetu zájmů. Je zbytečný. Jen popisuje nějaké stavy, o nichž víme, že je strašně snadné je obejít. Neřeší to vůbec nic. Přijímá se jen kvůli hysterickým protikorupčním organizacím. Všechno špatně. Ze zákona se stal souboj o „lex Babiš“. Za normálních okolností bych pro to nikdy nehlasoval. Dostali jsme se ale do situace, kdy se strany vládní koalice snažily zákonem vyřešit problém, který jinak řešit neuměly nebo nechtěly. Vzpomeňte si na rok 2010, když šla ODS a TOP 09 do vlády s Vítem Bártou. Jasně jsme mu řekli, že pokud chce být ve vládě, musí se zbavit své bezpečnostní agentury ABL. To byla podobná situace s oligarchou, byť nesrovnatelně menších rozměrů, než je ten současný, pět let zpátky.

To je srovnání komára s velbloudem. Bárta nečerpal dotace a nevlastnil média.

Benda: To je pravda. A my jsme ho přesto přinutili, aby se své bezpečnostní agentury zbavil. Partneři ve vládní koalici by přece měli říct: Andreji, jsi v příliš velkém střetu zájmů, nemůžeš být ministr financí. Místo toho na něj šijí speciální zákon. Normální zodpovědní politici by měli jasně vidět, že ten člověk nemůže dostat funkci, v níž má pravomoci rozhodovat o věcech, které přímo ovlivňují jeho majetek. Tohle by mělo fungovat automaticky na nepsaných pravidlech. Ostatní by ho do té funkce neměli pustit.

To je ideální svět. Jako když chceme, aby ženy přistěhovalců nechodily po Paříži zahalené v nikábech. Když se ale nepsaná pravidla nedodržují, musí přijít psaná.

Benda: Nakonec jsem pro to taky hlasoval, protože si uvědomuji, že realita je trochu jiná. Že ty věci neformálně nejsme schopni řešit. Střety zájmů a omezení vlastnictví členů vlády jsou neuvěřitelně snadno obejitelné. Pro mě je přijatelná cesta, když chce nějaký člen vlády něco vlastnit, ať to má. Ale nesmí se ucházet o veřejné peníze. Je to mnohem čistší než zákaz vlastnit ve firmě více než 40 procent, který prosazovala ČSSD, lidovci a TOP 09. Tento přístup se dá stejně hájit na všech úrovních politiky. Starosta malého města může mít firmu. Může se ucházet o veřejné zakázky kdekoliv, jenom ne ve svém městě.

Mlsna: Souhlasím s tím, že střet zájmů je řešitelný jinými než právními cestami. Třeba politickým rozhodnutím nebo neformálními pravidly. Když se podíváme třeba na ústavu z roku 1920, ta už sama o sobě konstatuje, že žádný člen vlády nesmí být členem představenstva a dozorčí rady akciové společnosti ani společnosti s ručením omezeným, pokud se zabývají výdělečnou činností. Tedy dnešními slovy obchodní korporace. Už skoro před sto lety bylo zřejmé, že existuje střet mezi veřejnými a soukromými zájmy a že se musí nějakým pravidlem regulovat dokonce přímo v ústavě. Ústava v roce 1948 předpokládala, že bude vlastní zákon, ale vzhledem k vývoji po Únoru už nebylo co regulovat. Pak se k tomu zákonodárce vrací až po revoluci 1989. Ústava sama neobsahuje žádné takové pravidlo. Jen obecně říká, že člen vlády má zakázaný výkon některých činností, které stanoví zákon. V roce 1992 přijala Česká národní rada první zákon o střetu zájmů. Je extrémně stručný a vůbec nic nestanoví. Říká jen, kdo je ústavní činitel a že má podávat písemné oznámení o činnostech, které vykonává. Nezakazoval ani souběh funkce náměstka ministra a poslance. Marek Benda si jistě vzpomene na rok 1997 a „lex Payne“. Tehdy náměstek ve sněmovně interpeloval svého ministra, jemuž byl podřízený. Ukázalo se, že věci se v čase nějak vyvíjejí a je na to potřeba reagovat. Tehdy se přijala úprava, že není možné sloužit dvěma pánům. Být v exekutivní funkci a zároveň poslancem.

Wagnerová: Chápu, že nějaká regulace musí přijít. Ono těch velmi bohatých lidí je dnes v politice čím dál tím víc. Není vůbec vyloučeno, že se příště ve vládě vyskytne třeba pan senátor Valenta. Rozhodně to není nic osobního proti panu Babišovi. Byla to ale naše první zkušenost. A bylo patrné, že se s tím něco prostě udělat musí. Nechci říct, že se to šilo horkou jehlou. Ono se nad tím chvíli docela přemýšlelo. Přesto si myslím, že se to neudělalo ideálně. Já pořád tvrdím, že se poslanci příliš bránili tomu, co je ve světě vyzkoušené. A to jsou svěřenecké fondy. Politik do nich při nástupu do vládní funkce majetek odevzdá a oni mu ho spravují. Muselo by se ale zajistit, že by majitel neměl žádný vliv na správce.

Jak regulujeme moc politiků ve srovnání s jinými vyspělými zeměmi?

Mlsna: Úprava střetu zájmů ničím nevybočuje z právních poměrů v okolních zemích. V Německu mají dokonce zákon o právních poměrech členů spolkové vlády. Ten jasně stanoví, že její členové nesmí vykonávat žádnou jinou placenou funkci, žádné povolání. Během svého funkčního období nesmí být ve vůbec žádném představenstvu, správní či dozorčí radě nebo působit jako rozhodce. Výjimku z tohoto pravidla nedává zákon, ale rozhoduje o ní spolkový sněm. Ministr přijde do sněmu a žádá o výjimku pro konkrétní případ. Poslanci vyhodnotí, jestli střet je tak závažný, že budou trvat na striktním dodržení zákona, nebo je možné tu výjimku udělit. Výkonná moc odpovídá parlamentu a je na něm, aby se rozhodl. Mně to připadá velice racionální. Třeba Velká Británie nemá vůbec žádnou zákonnou regulaci. Klíčové postavení ale má premiér. Ten vydává svůj etický kodex. Je mnohem přísnější než naše současná úprava.

V čem je přísnější?

Mlsna: Budu citovat z kodexu, který vydal po posledních volbách expremiér David Cameron. Tam je jasně napsáno, že ministři musí zajistit, aby nevznikl žádný konflikt mezi jejich veřejnými a soukromými zájmy. Pokud jde o finanční zájmy, kodex stanoví, že ministři se musí úzkostlivě vyhýbat jakémukoliv konfliktu mezi svou ministerskou funkcí a soukromými zájmy. Musí se řídit obecnou zásadou, podle níž by se měli buď zříct svého soukromého zájmu, nebo učinit alternativní kroky, aby konfliktu zabránili při svém rozhodování. Měli by následovat doporučení, které jim dá stálý tajemník, tedy nejvyšší státní úředník na daném ministerstvu, nebo nezávislý poradce vlády pro zájmy ministrů.

To by Andrej Babiš nemohl rozhodovat skoro o ničem. I obecná pravidla ovlivňují jeho velmi široké a stále se rozšiřující zájmy. Nemohl by hlasovat o ničem ze zemědělství, zdravotnictví, financí, dotací do průmyslu, ale ani třeba o věcech kolem daní. Náš zákon to ale nedokáže vymáhat.

Mlsna: Protože neobsahuje žádná pravidla.

Benda: Všimněte si ale, že jak britská, tak německá pravidla zakazují účast ve výkonných funkcích, nikoliv vlastnictví. Američané u speciálních funkcí, jako je prezident, nutí převést i majetek do svěřeneckých fondů. Americká tradice trustů je ale mnohem starší a vyspělejší.

Wagnerová: Jednou se s ní začít musí. Ten správce fondu už by jednal o své vůli a nebyl by nijak vázán příkazy majitele. Nechápu, proč se tady ty svěřenecké fondy odmítaly. Bylo by to nejlepší řešení. Samozřejmě chápu, že tu nemáme takové to tradiční provozní zázemí takových fondů. Pevně ale věřím, že z řad profesionálních finančníků by o to byl takový zájem, že by se ty svěřenecké fondy určitě nastartovat daly. Z celkového návrhu jsem taková rozpolcená.

Původní návrh, který nakonec neprošel, ale nezakazoval členům vlády vlastnictví. Podíl převyšující 40 procent znamená podle zákona o obchodních korporacích, že firmu ovládáte.

Mlsna: Ten návrh se nedostával do konfliktu s článkem 11 Listiny základních práv a svobod, podle nějž je vlastnictví nedotknutelné. Říká jen, že vlastnictví určitých statků vám brání ve výkonu funkce člena vlády. To ale do jisté míry dělá řada dalších zákonů. Policisté nesmí kandidovat ve volbách. Stejně jako soudci.

Benda: Mně připadá, že zákaz členů vlády sáhnout si na veřejné peníze je mnohem průkaznější proto, aby se ukázaly jeho skutečné zájmy. Když to Babiš na někoho převede a bude jasné, že ty firmy dál čerpají dotace a jdou do zakázek, bude na první pohled zřejmé, že mu nejvíc ze všeho jde o ty veřejné peníze. Že se jich není ochoten vzdát, i když mu to zákon zakazuje.

Wagnerová: Já s tím mám vážný problém. Přístup k nim budou mít zakázány všechny firmy, v nichž má člen vlády alespoň pětadvacet procent. Jenže je si potřeba uvědomit, že v té firmě nemusí být jako majitel sám. Může mít spolumajitele. A pro ně je to hodně nespravedlivé. Ta právnická osoba je ale hlavně samostatný subjekt. Bez ohledu na to, kdo ho vlastní. Proti ostatním firmám bude mít nerovně zhoršené podmínky. To je obrovské poškození té firmy jako právnické osoby. Nejde o politika, který tam má podíl. Mám velké dilema, jak hlasovat, protože se to od sebe nedá oddělit se zákazem vlastnictví médií. Budu intenzivně přemýšlet a radit se, co bude menší zlo. A kdybych hlasovala pro, aby to bylo s tím, že jsem předem sdělila své výhrady k zákazu dotací a veřejných zakázek. Klidně se podepíšu i pod nějaký návrh, který by směřoval k Ústavnímu soudu a kontroloval tuto část zákona. Pod ty další bych se nepodepsala, ale tahle mi připadá hodně špatně provedená.

Mlsna: Tady se jasně ukazuje, jak vůbec nemáme v ústavě definované postavení vlády. Jako by vláda nepotřebovala vůbec žádnou regulaci. Pořád jsme pracovali na oddělení soudní moci, až jsme ji dokonale izolovali. Ale u vlády se tváříme, že je za ni zodpovědný parlament tím, že jí dá důvěru. A svrhnout ji může tím, když jí vysloví nedůvěru. Realita života za těch dvacet let však ukazuje, že systém parlamentní kontroly není dostatečný. I když se vláda bude chovat úplně nemožně, parlament bude mít vždycky hodně důvodů, proč jí nevyslovit nedůvěru. Dlouhodobě jsem přesvědčen, že nám ke stabilitě chybí, aby vláda měla svůj vlastní zákon s jasně definovanými pravidly. Měla by v něm mimo jiné být garance, že za to, že se členové vlády vzdají svého povolání a dalších funkcí, jim náleží nějaká výsluha nebo důchod. V Německu zákon jasně říká, že podle času stráveného ve spolkové vládě dostanete jednorázové odchodné. Zároveň vám nabíhá něco ve stylu výsluhy, jakou mají příslušníci bezpečnostních sborů.

Zakazují v některých zemích zákony členům vlády ovládat obchodní firmy, jak původně navrhovali sociální demokraté, a kvůli odporu ODS od toho nakonec koaliční strany i TOP 09 ustoupily?

Mlsna: V této formě to nemají. Německá nebo britská pravidla, která ovládání obchodních firem přímo nezakazují, vycházejí z toho, že ministr se chová eticky.

Kdyby tento návrh prošel, byl by to evropský unikát?

Mlsna: Domnívám se, že to už by bylo na hranici s ústavou. S ochranou vlastnictví, které je garantováno článkem 11. To už by směřovalo k tomu, že zakazujeme veřejným funkcionářům vlastnit majetek. To není podstata střetu zájmů. To už je populistická cesta k tomu, že ve vládě nemůže sedět nikdo, kdo je bohatý. Ta úprava, která nebyla přijata, obsahovala určité riziko protiústavnosti.

Wagnerová: To je brutální zásah do vlastnictví. Je to úplně neproporcionální. Jsou tady jiné cesty, jak dosáhnout stejného cíle. Znovu se vracím k tomu svěřeneckému fondu. Ten by vyřešil všechny tyhle námitky.

Člen vlády ale bude mít zakázáno vlastnit tištěná média, televize a rádia.

Benda: Tohle není univerzální zákaz vlastnictví. Téměř celý svět má speciální pravidla pro média. Je to podnikání regulované speciálními zákony. Proto je přijatelným omezením, když řeknu, že tu současnou regulaci rozšířím ještě o to, že média nemůže vlastnit člen vlády. Střet zájmů je tam naprosto jasný a čitelný. A to tu Mladou frontu (MF Dnes – pozn. red.), která Babišovi patří, dva roky neotvírám vůbec a ty Lidovky jen, když napíšou něco, co si opravdu potřebuji přečíst.

Mlsna: Já tady vidím spíš ústavně právní důvody. Je to zjevně v kolizi s vlastnickým právem v článku 11. Zároveň nám ale Listina základních práv garantuje svobodu projevu a svobodnou politickou soutěž. Na nich stojí liberální demokracie. Její nezbytnou součástí je pluralita názorů. Existuje celá řada výzkumů, které ukazují, že média v pluralitě názorů mnohem více než cenzura omezuje autocenzura. Ta funguje jako psychologický efekt, který toho novináře podvědomě tlačí. Je to logické, jste loajální vůči tomu, kdo vám posílá výplatu. Na jedné straně omezujete vlastnictví, na druhé chráníte svobodnou politickou soutěž. A to je v té proporcionalitě víc. Klíčový princip je článek 5, demokratická soutěž politických stran. K tomu je nezbytná pluralita názorů a svoboda projevu jako základní politické právo.

Wagnerová: Tady je to úplně jasné. Tam je ten zájem na svobodné politické soutěži tak zásadní, že budu mít menší problém to přijmout než u zákazu přijímat dotace a ucházet se o veřejné zakázky. Byť je to tvrdý zásah do vlastnictví.

Sněmovnou schválený zákon zakazuje členům vlády vlastnit tištěná média, televize a rádia. Nezakazuje jim provozování zpravodajských webů, které mají dnes nejspíš ještě větší vliv. Daniel Křetínský, jemuž patří Blesk nebo Reflex, by do vlády nemohl. Ivo Lukačevič, který má mnohem čtenější Seznam, naopak ano. Proč?

Benda: Protože internet nemáme regulovaný vůbec.

Mlsna: Musíte si nejdřív odpovědět na otázku, co je to internet. Věc movitá, nemovitá? O jakém druhu internetu se bavíme?

Proč není zakázáno stejně tak vlastnictví zpravodajských webů?

Benda: Protože nejsou regulovány žádným zákonem. Ani tiskovým jako tištěná periodika. Ani zákonem o televizním a rozhlasovém vysílání. Naštěstí weby ještě regulovat neumíme. Západní společnost se to ještě nenaučila, přestože už dvacet let hledá cesty, jak s tou regulací pokročit. Začíná to v Číně. Ale i my už vedeme debatu, koho na internetu smíme nebo nesmíme urážet. Už se rodí plány na různé zvláštní myšlenkové policie, které budou říkat, co je přijatelné. Svět se zatím dokázal shodnout, že umí na internetu regulovat dětskou pornografii a hazardní sázení. To jsou ale jediné dvě věci.

Nebude ovšem zákaz v případě členů vlády vlastnit média bezzubý, když se bude týkat jen tisku, rádií a televizí, jejichž vliv ve srovnání s internetem klesá?

Mlsna: Do regulace internetu teď hodně vstupuje judikatura Evropského soudního dvora. Zmínil bych jeden důležitý rozsudek a ten se týká práva být zapomenut. Ve virtuálním prostoru velmi dlouho zůstávají informace, které pro někoho můžou být velmi nepříjemné. Je to horší než rejstřík trestů, z něhož se vám po nějakém čase staré tresty vymažou. To jsou náznaky pokusu o regulaci. Komplexní úprava regulace internetu je však pro příštích pět až deset let sci-fi. Myslím, že se dnes ale přeceňuje internet jako informační zdroj, který by lidé vnímali jako médium. To, co je napsáno v novinách nebo zazní v televizi, působí na lidi mnohem významněji než zprávy, které se na internetu mění každou hodinu.