Patnáct let zpoždění a pětkrát vyšší cena. Taková je podle Nejvyššího kontrolního úřadu průběžná bilance stavby posledního úseku D8 z Lovosic do Řehlovic. Stala se tak symbolem fiaska, do kterého se dostaly státní dopravní investice. Právě proto může D8 posloužit jako ideální příklad, co se musí zlepšit, aby vůbec bylo možné dálniční síť dokončit. Salon Týdeníku Echo hledal cestu společně se třemi experty, právníkem z Ateliéru pro životní prostředí Pavlem Černohousem, Martinem Höflerem z prezidia České asociace konzultačních inženýrů a Ivo Rýcem z Asociace financování infrastruktury pro mobilitu (AFIM).

Zpráva NKÚ označila u D8 dva klíčové problémy. Stavbu zdržoval spor o územní rozhodnutí. Stavební úřad vydal verdikt o umístění stavby v roce 2002, v roce 2010 se však odpůrcům dálnice podařilo jej u soudu zrušit. Potom došlo k závalu, který všechno zdržel o tři roky.

Černohous: Soud problém s termíny nezpůsobil. Většinu stavebních rozhodnutí vydaly úřady před rokem 2010 a dálnice byla z velké části rozestavěná. ŘSD (Ředitelství silnic a dálnic – pozn. red.) nečekalo celých osm let, jak soudy dopadnou. Nezískalo však všechna potřebná rozhodnutí a výstavba se odložila. Ale to je dáno tím, že nemá dostatečnou personální kapacitu a že to manažersky nezvládá. Jestli požádá o rozhodnutí a pak dva roky doplňuje podklady, za to žádný soud nemůže. Podobně u sesuvu. Na rozestavěnou dálnici padla hlína a ŘSD se začátkem asanačních prací čekalo dva roky, až proběhne výběrové řízení. Tomu zase nebránil nikdo zvenku.

Rýc: Nesouhlasím, že existuje nedostatek kapacity, protože kapacitu si můžete zvenku najmout. Spíš je příčinou neefektivní řízení. Projektový management není na úrovni staveb, které řídí. Neodpovídá složitosti stavby, komplexnosti s ní spojených problémů, současnému právnímu stavu. Úplně specifickým problémem je takzvaná komunikace s dotčenými subjekty, s obcemi a obyvatelstvem. Střetávají se laické názory s odbornými problémy, a jestliže má laická veřejnost zjednodušenou nebo zkreslenou představu, projeví se to v odporu ke stavbě. Nemáme tu velkou stavbu, při které se s dotčenými subjekty pracuje, kde mají k dispozici informace, kde se jim vysvětlují jednotlivé kroky.

Höfler: Souhlasím jen z malé části. Sesuv má podstatný vliv na délku vlastní realizace, ale neřekl bych, že u přípravy staveb nejsou kompetentní lidé. Problematika dálnic je tak multidisciplinární, od práva, životního prostředí, technických záležitostí, silničního zákona, správního práva až po zákon o vodách, že při jejich přípravě a stavbě průběžně vzniká řada problémů, které dnes ani neumíme popsat, předpokládat je a vyvarovat se jich. Mám výhodu, že jsem na ŘSD v minulém desetiletí působil, a vím, že na každou stavbu je určen minimálně jeden člověk, který nedělá nic jiného. Čím je stavba dál, tím je lidí víc. Jestliže se někde dva roky něco doplňovalo, neznamená to, že někdo dva roky lelkoval. Nepochybně se aktualizoval nějaký projekt. To znamená projekt zadat a vyrobit, připravit podklady, koncept, čistopis, schválit a předat. Každá stavba je unikátní, vyžaduje specifický přístup a nedá se předpovědět, co vás čeká během správního řízení a na koho narazíte jako na protistranu.

Stavba začala v roce 2007, měla skončit v roce 2010 – a dosud není hotová. Neexistuje kromě sesuvu v roce 2013 ještě jeden zvláštní důvod zdržení? Normální dálnice se nestaví tak dlouho ani v Česku.

Černohous: Když je potřeba doplňovat projekty, tak to ukazuje, že plány jsou nereálné. Je to budovatelský optimismus, který nemá pevné základy. U nedodržení termínů se dá leccos přičíst tomu, jak ŘSD pracuje. Když se podíváme na výstavbu komunikací, jsou tam vždycky obtíže, vždycky ŘSD říká, že tam překáží čertvíkdo všechno. Přitom soukromí investoři zvládnou rychleji stavebně i technologicky náročnější objekty, třeba chemickou továrnu. Musejí získat i taková administrativně náročná rozhodnutí, která dálnice mít nemusí. A na rozdíl od dálnice nemohou jít do územního řízení bez toho, že mají pozemek. Jsou v tom samém právním prostředí a staví rychleji. Někdy je i laická veřejnost kompetentnější než odborníci z ŘSD. Zrovna u D8 měla laická veřejnost posudky o geologické struktuře a jejích rizicích, odborníci z ŘSD opření o jeden posudek je ale popírali.

Rýc: Není na místě přehlížet laickou veřejnost, že neumí dát věcně opodstatněné připomínky. Když žijete v nějakém prostředí, máte k němu jinou citovou vazbu než inženýři, kteří tam chtějí stavět. Každá dálnice přináší zásadní změnu – a to je nutné s veřejností probrat. Ti lidé tam žijí.

Černohous: Máte pravdu, že se při projektování a volbě tras průběžně nekomunikuje. Vždy se něco připraví, jsou v tom tři roky práce, pak se to ukáže. A kdo chce měnit své dílo jenom proto, že mu to nějaký laik připomínkuje?

Höfler: Mám tři poznámky. Především liniová stavba není bodová stavba, proto je příprava delší. Souhlasím, že pracovníci ŘSD nejsou školeni ve verbální komunikaci. Na druhou stranu to jsou technici a inženýři. Kdyby jejich roli převzali lidé, kteří nerozumí technickým věcem, dopadlo by to stejně nebo možná i hůř. Co se týče volby tras, musíme si říct, kdo má jakou roli. ŘSD není institut, který plánuje nebo vyhledává trasy. Trasování závisí na územních plánech a územní plány zpracovává spolu s ministerstvem dopravy především krajský úřad. ŘSD ani nemůže přijít a říct: dobře, bez ohledu na to, kde mám územní plán, trasu změním, protože tady se mi zdá, že bych to prosadil lépe a třeba o rok rychleji.

Černohous: Chtěl bych se zeptat: Od koho bere krajský úřad ty koridory? Vymýšlí si je sám, nebo je dostane od ŘSD? Koridory na budoucí dálnice se kreslily v 60. letech. A když se na kraji připravuje územní plán, ŘSD nebo jiný projektant upozorňuje: Nezapomeňte nakreslit ten koridor. Vedení trasy jde od ŘSD.

Höfler: ŘSD, respektive ministerstvo dopravy, říká, kde jsou koridory. Ale když se krajské zastupitelstvo rozhodne, změní to. Viz dálnici D3 ve Středočeském kraji. Už v 90. letech tam vznikly varianty a krajské zastupitelstvo opakovaně rozhodlo, kterou trasu zvolí.

Černohous: Podobně u D35, ale to jsou výjimky. Většinou se kraj přizpůsobí.

Höfler: Zastupitelstva mají finální roli. Ministerstvo dopravy jenom připomínkuje a dává odborné názory.

Černohous: Popisujete proces, který se zavedl až po přijetí nového stavebního zákona v roce 2008, dávno poté, co bylo rozhodnuto o trasách dálnic. Výběr trasy přes České středohoří rozhodovaly tlaky na vládě, při výběru nebylo veřejné projednání a všechno bylo na základě toho, co připravilo ŘSD.

Kdyby se dálnice D8 schvalovala dnes, třeba podle nového zákona o hodnocení EIA o vlivu stavby na životní prostředí, stavělo by se bez konfliktů, s menším rizikem a efektivněji?

Höfler: Těžko můžeme odhadnout, co by se stalo. Ten problém není v tom, že by EIA nefungovala. Hodnocení byla i dříve k dispozici na všechny stavby podle platné legislativy, která byla v plenkách, ale dodnes se vysoce cení. Stanovisko z roku 2001 podle starého zákona a stanovisko z roku 2015 se nemusí nijak diametrálně lišit.

Černohous: Zákon byl podobný. Nebylo tam ovšem posouzení vlivu na veřejné zdraví, Unie nám vytýkala nezávaznost toho stanoviska, nemožnost soudního přezkumu. U D8 se nedostatky projevily tím, že se koridor stanovil bez veřejného projednání a potom následně v územním řízení, kde veřejnost říkala, že by byl lepší tunel Kubačka a nešlo se přes sesuvné území, úřady i soud reagovaly s tím, že o trase je rozhodnuto a že teď už se může připomínkovat jen v rámci koridoru. Podle dnešního zákona by možná trasa přes sesuvné území neprošla.

Höfler: Nebuďme generály po bitvě.

Když to shrnu, na D8 se podcenila příprava, možná se investor pustil do příliš velkého technického dobrodružství. Jak se takovým chybám vyhnout příště?

Höfler: Už to říkal pan Rýc: musíme vysvětlovat, vysvětlovat a zdůvodňovat. Kdyby se s veřejností komunikovalo průběžně, kdyby jedno písemné sdělení navazovalo na druhé, kdyby se neměnili lidé na klíčových místech, lecčemu by to pomohlo. Proč to není? ŘSD je státní správa, kam pracovníci přijdou a odkud odejdou. Člověk tam prací nežije, protože to ani nejde. Uděláte deset věcí, jedna je špatně, a vy jste potom také špatný, protože za těch devět vás nikdo nepochválí. Málokdo vydrží pracovat v takovém režimu s plným nasazením a s nadhledem. Ještě aby přitom zajišťoval komunikaci.

Rýc: Souhlasím, výstavba liniových staveb je velmi komplexní. Nejde udělat jednu šablonu, jak bude konkrétní projekt vypadat, proto je mimořádně důležité kvalitní projektové řízení. Bohužel organizační forma ŘSD tomu neodpovídá.

Höfler: Přitom se neustále mění organizace i samotné projektové týmy. Stavby se přesouvají z jednoho pracoviště na druhé. Když člověk odejde, nechá po sobě samozřejmě archiv dokumentace, ale řadu věcí si nechá v hlavě, ty se nedají předat.

Rýc: Je tu i další moment, a to salámová metoda výstavby. Liniová stavba je celek, který vede z jednoho místa do druhého. Když ji rozdělíme na části, určitá míra neefektivity vzniká dělením. Dělat studii proveditelnosti na pár kilometrů je ekonomický nesmysl.

Höfler: To se dělá z toho důvodu, že správní akty jsou ohromně náročné. U příliš dlouhé trasy by nešlo územní řízení zvládnout, proto se stavby rozdělují na samostatně provozuschopné úseky. Také rozpočtová pravidla státu umožňují financovat vždy jen něco.

Černohous: To salámování je problém na jiné úrovni. Nikdo si nemyslí, že by měly stavební stroje pracovat na celé délce dálnice. Když chcete spojit bod A s bodem B, dá se najít společenská shoda na trase, koridor se vytyčí v územním plánu a pak už je možné dělat územní rozhodnutí na menších částech. Stavební řízení může být na jednotlivé stavební objekty. Pak už nedojde ke konfliktům a nebude to jako u D8, že se postaví kus od Krušných hor, pak druhý kus od Prahy a řekne se, že už není šance, aby se obešlo Středohoří.

Höfler: To je dědictví minulosti, to není systém. Dnes děláme tahové studie, které schvalují politici, kteří mohou návrh odmítnout. Máte pravdu, že se salámová metoda užívala, ale kolik bychom napočítali případů, kde se využila? Je to úsek u Černého Mostu na Pražském okruhu, je to nešťastná D8.

Rýc: Tah na Vídeň byl dělán salámovou metodou. Rozhodování o trase z Brna po Rajhrad bylo naprosto nezávislé na dalším pokračování.

Salámová metoda je efektní obrat, ale třeba nevystihuje hlavní slabinu. Člověk má dnes pocit, že se rozestavěly všechny možné dálnice a silnice I. třídy, stojí velké peníze, a nic se kromě krátkých úseků nedokončí. Dálnice D5, když odhlédneme od obchvatu Plzně, byla dokončena levně a rychle. Proč to nejde teď?

Rýc: D5 je výjimečná. Ale tam byla mimořádně silná vůle po vítězství. Politici ji chtěli a šlo to, i když si stavaři stěžovali, že mají krátké lhůty. Fungovalo to naprosto srovnatelně se západní Evropou.

Höfler: Legislativní prostředí bylo také daleko méně striktní a příprava proběhla rychleji. Od té doby se změnil stavební zákon, zadávání zakázek, správní řád a podobně. V 90. letech ještě dobíhal socialismus, který spoustu věcí neřešil. Dnes jsme ze všeho hysteričtí.

Rýc: Nezměnil se systém financování. Nefinancujeme podle projektů, máme klasický roční rozpočet a to má také negativní vliv.

Höfler: K tomu jsou i konkrétní příklady. Ministr Vít Bárta fyzicky zastavil několik staveb, protože usoudil, že priorita tam není.

Rýc: V Německu se finance stanoví na pět let zákonem a nepřipadá v úvahu, že se stavba nerealizuje. U nás máme rozpočtový výhled na tři roky, ale nikdy se nestalo, že by se někdo podle výhledu příští rok řídil.

Černohous: Nějaké strategie sice byly schváleny, ale nedodržují se. Vymění se ministr a místo obchvatu Havlíčkova Brodu se najednou začne dělat jiný obchvat. Najednou se připravuje hodně věcí a to už ŘSD kapacitně nestíhá.

Ve zprávě NKÚ se popisuje neustálé zdražování projektu D8. Začalo se na třech miliardách, pak to bylo osm, jsme na patnácti a dostaneme se ještě dál. Jak se to dá zdůvodnit?

Rýc: Pokud se u silničních liniových staveb prodlužuje výstavba o jeden rok, statisticky se cena v průměru zvyšuje o osm procent. To platí obecně. Nejde jen o vícepráce, to mohou být i technické změny. Věcně stavíme plus minus totéž, ale za větší peníze.

To je problém D8?

Černohous: Je to jeden z faktorů. Také si myslím, že ŘSD stavbu podcenilo, jak složitost projednávání, tak odhad nákladů.

Rýc: Navíc máme přídělové hospodářství. Čili se snažíte ohýbat, abyste se vešel do ceny. Rozpočet to unese.

Höfler: Těch faktorů, proč se stavba může zdražit, je vždy plno. Od inovace přes požadavky třetích stran. Dálnice se ocení v podrobnosti, která je známa. Čím víc je detailů, tím víc se to odrazí na ceně. Provádíte hydromonitoring a zjistíte, že vybudování zářezu dálnice sníží hladinu spodní vody. V tu chvíli je povinnost z vodního zákona realizovat náhradní vodní zdroje. Můžete vrtat, dělat hydrotechnické průzkumy, a pak třeba nezbývá než tam dotáhnout vodu odjinud. Postavíte vodovod. Takový náklad jste nemohl znát předem.

Kvůli všem popsaným komplikacím se skoro přestalo stavět. Teď se to může změnit, protože vláda řeší problémy s hodnocením EIA. Až je vyřeší a schválí příslušný zákon, prý se začne stavět na dálnici D3, D6, D35. Opravdu se můžeme těšit?

Höfler: Vůbec bych tempo investic nespojoval s hodnocením EIA. V průběhu přípravy je EIA jednou z desítek věcí, které je třeba absolvovat. Jenom vyřešit přeložku inženýrské sítě může trvat rok. EIA je nějaký legislativní problém, vláda ho musí vyřešit. Je to epizodní věc. A když hodnocení EIA vyřeší, všechno se najednou nezačne dělat úplně jinak. Nic se nezmění, dokud budeme mít několikastupňový proces přípravy staveb se všemi negativními vlivy od politiky k přípravě rozpočtu. Jsem skeptik.

Rýc: Zákon o EIA situaci zásadně nezmění. Má urychlit hodnocení EIA u jedenácti staveb, potíže má ale víc než stovka. Čeho se zákon významně dotkne, je rozpočet, protože těch jedenáct staveb znamená rozhodující finanční balík. Zlepší se čerpání, vytížení stavebních firem, ale věcná problematika se vůbec neposune. Ale každé zlo je k něčemu dobré. Nové projednání EIA pomůže u některých projektů zapracovat potřebné změny.

Černohous: Novela zákona je opravdu jen o čerpání evropských dotací, protože EU podmiňuje čerpání tím, že zákon bude odpovídat jejím směrnicím. Zákon není kvůli tomu, aby se stavělo.