Dublin IV – spojení, které do českého politického provozu na podzim vnesl Mirek Topolánek. Během prezidentské kampaně opakovaně upozorňoval, že dnes už nejde jen o pevně stanovené kvóty na migranty, vůči nimž se tu stihl vymezit úplně každý, ale že se jedná o zásadní reformě azylového práva v Evropské unii, která by pro českou zahraniční politiku mohla být ještě nepřijatelnější. Minulý týden se premiér v demisi Andrej Babiš představil v Bruselu, vrcholem jeho návštěvy byla hodinu a půl trvající audience u šéfa Evropské komise Jeana-Clauda Junckera, a přestože to byla jakási nástupní audience, o migraci a přerozdělování lidí se na ní přirozeně mluvilo. Je zřejmé, že z Dublinu IV se stává zásadní test Babišova premiérování v zahraniční politice. Rozhodne se ještě letos.

Obchod s lidmi

Co je podstatou návrhů, které se označují slovem Dublin IV? Nahrazují dosud platný model, v němž za žádost o azyl zodpovídá první stát Unie, v němž se žadatel zaregistroval. Tento model vznikl kdysi coby filtr přistěhovalectví do Německa (které ho také v Bruselu prosadilo), ale vede k přetížení nárazníkových států, což jsou především Řecko a Itálie. Nově by o žádostech rozhodoval centrální orgán EU s názvem Agentura Evropské unie pro azyl. Bude to revoluční změna, azylová politika tím pádem přechází z kompetence národních států na evropskou úroveň. Agentura bude totiž zavěšena pod Evropskou komisi.

Reforma se nese v duchu celkového zpřísnění azylové politiky. Právo jednotlivce žádat i zevnitř Evropské unie o azyl samozřejmě zrušeno nebude, to by šlo proti Ženevské úmluvě o uprchlících (1951), nicméně reforma slibuje silnější ochranu vnější hranice EU, což by mělo významně omezit ilegální migraci, a tím pádem i významně snížit celkový počet žádostí. Už při registraci by se žadateli snímaly biometrické údaje: ani teroristická hrozba zatím nepřiměla členské státy EU je sdílet. Tím by se zabránilo tomu, aby běženec putoval schengenským prostorem a pod různými identitami inkasoval další a další sociální dávky, případně mátl bezpečnostní orgány. Komise slibuje, že s Dublinem IV přijde i promyšlený mechanismus, jak neúspěšné žadatele rychle eskortovat mimo EU. Odmítnutý žadatel by měl například pouze sedm dní na odvolání. Kritéria pro posouzení žádosti se mají sjednocovat, rozuměj zpřísňovat. Azylant přicházejí z tzv. třetí bezpečné země, tedy mimo EU – zřejmě včetně Turecka –, má být mechanicky vracen, odkud přišel.

Floskule o posílení vnější hranice Unie sice byla poslední tři roky bezmyšlenkovitě používaná politiky, když nevěděli, kudy kam. Ale v případě Dublinu IV může získat reálný obsah. V současnosti má agentura pro ochranu vnější hranice Frontex 1500 zaměstnanců, při probíhajících jednáních se mluví o desetitisících lidí.

Otázkou je, kdy se bude přerozdělovací mechanismus spouštět. Komise ve svém návrhu, jímž jednání na jaře 2016 odstartovala, píše o výjimečných situacích, kdy členský stát nahlásil 150 procent přetížení své kapacity. Kapacita se vypočítá z podílu dané země na populaci a na ekonomickém výkonu EU v kombinaci s počtem už přijatých azylantů. Pokud například Itálie ohlásí, že počet žádostí o azyl přesáhl 150 procent její kapacity, Agentura EU pro azyl bude každého dalšího azylanta distribuovat dál do Unie. Kupodivu komise zatím nepoložila na stůl žádný návrh textu příslušného ustanovení, žádný konkrétní vzorec, který by obsahoval celkové číslo, z něhož se kapacity jednotlivých zemí vypočítávají.

Žadatel může vyjádřit přání, kde by chtěl skončit, ale za důkaz vztahu k zemi jeho přání se budou uznávat vlastně jen rodinné vazby či dřívější pobyt – ať už studium, nebo práce. Lze předpokládat, že na přání uprchlíků bude brán podobný zřetel jako v normalizačním Československu při nástupu na vojnu, tedy malý. K tomu účelu vznikla v Bruselu právní analýza. Uvádí, že azylant žádal o mezinárodní ochranu z pozice člověka ohroženého na životě, takže má být rád, že ji v EU dostal. Je to logické uvažování z pohledu politiků, kteří chtějí omezit hospodářskou migraci, poslouží jako další odstrašující element. Jen ta logika chtě nechtě vede k onomu přerozdělovacímu mechanismu, který bude v české debatě nejvýbušnější.

Zatím se pořád jedná o technikáliích první fáze, kdy se žadatel o azyl teprve zaregistruje. Jak ověřit jeho věk a další údaje, které o sobě řekl úředníkům? Jednání o reformě Dublinu IV by mělo být hotové do června letošního roku, až úplně na konci přijde na řadu i přerozdělovací mechanismus. Komise ho líčí jen jako extrémní krizový scénář. Ale speciálně země Visegrádu jsou pochopitelně podezřívavé. V návrhu komise je totiž pasáž, že azylanti si budou moci vybrat mezi čtyřmi zeměmi, které jsou dosud vytíženy nejméně. A že země, které by takto přiděleného azylanta odmítla a nedokázala to bezpečnostně zdůvodnit, bude muset solidaritu s přetíženým státem, typově Itálií, prokázat jinak. Navrhuje se pokuta 250 tisíc eur čili téměř šest milionů korun za jednoho nepřijatého. Pokud by tedy Česká republika teoreticky dostala v příští krizi přiděleny tři tisíce migrantů, hrozila by jí podle představ komise pokuta 17 miliard korun.

I v tomto drastickém systému by si členská země formálně podržela právo přiděleného azylanta odmítnout, ale jen na základě konkrétních bezpečnostních argumentů. Důkazní břemeno bude na ní, v našem případě na českém ministerstvu vnitra. Reformou tedy členský stát ztrácí možnost pro zásadní politické rozhodnutí, že migraci z nějakého kulturního okruhu nechce, protože i kdyby se z ní nerodili teroristé, přináší sociální či kulturní problémy. Reálně jde o přistěhovalectví z muslimského světa do postkomunistické Evropy, neboť to je poslední část EU, kde velké muslimské komunity ještě nežijí. Častý argument uklidňovačů, že k nám stejně nikdo jít nechce, tak zřízením přerozdělovacího mechanismu do jisté míry padá.

Na blokační menšinu zapomeňme

Do argumentáře českých politiků a diplomatů při jednáních o reformě azylové politiky patří jeden zeměpisný: jako vnitrozemský stát jsme nikdy v historii, především v dobách, kdy lodi z evropských přístavů vyrážely za bohatstvím, neměli přístup k moři, tak proč bychom teď měli čerpat nevýhody v době, kdy se naopak za bohatstvím připlouvá do Evropy? Pro státy Visegrádu je D IV jednoznačně nevýhodný. Dá se přerozdělovacímu mechanismu zabránit? Střízlivá odpověď zní: Ne. Respektive: Možná ano, ale jen pokud by nastaly příznivé okolnosti, a navíc by naše vláda byla schopna sehrát tvrdou partii.

Tak především reforma, přestože je přelomová, bude právně vzato nařízením, nikoli evropskou smlouvou. Klíčové je, že nařízení neratifikují v členských zemích ani parlament, ani prezident. Záleží výhradně na postoji vlády, respektive premiéra při Evropské radě. O Dublinu IV by se podle platného harmonogramu mělo rozhodnout ještě před koncem bulharského předsednictví, tedy do konce června letošního roku. Loni 19. října sice na summitu EU vznikla politická dohoda, že se o reformě azylové politiky má rozhodovat konsenzem, tedy jednohlasně. To by Praze, Varšavě, Budapešti skýtalo právo veta. Zkušení diplomaté však vysvětlují, že politická dohoda o konsenzu znamená jen tolik, že pokud ke konsenzu na Evropské radě nedojde, řekne se, že se konsenzus nenašel – a pak se bude stejně hlasovat tzv. kvalifikovanou většinou. Hrozí tedy opakování roku 2015. I tehdy byl na summitu premiérů a prezidentů v červnu přijat slib o konsenzu, přes prázdniny pak vygradovala migrační krize. V září už Německo navrhlo silové hlasování v radě ministrů vnitra, do dvou týdnů byly přijaty jednorázové kvóty.

Dnes se poměry pro odpírače zhoršily. Mají na krku soud kvůli obstrukci uprchlických kvót z roku 2015. V českém případě může stanovisko generálního prokurátora, podle něhož se potom soud většinou řídí, padnout v květnu či červnu. Očekává se, že bude nepříznivé pro Prahu. Komise sice může kdykoli žalobu stáhnout, ale proč by nenasadila páku, když teď nejde o jednorázové přemístění lidí, nýbrž o celkovou reformu, která zásadně posiluje její pravomoce?

Pro vzývanou blokační menšinu by bylo potřeba sehnat osm až devět vlád, které reprezentují alespoň 35 procent obyvatelstva EU. I za optimistického předpokladu, že se Slovensko netrhne, dnes Visegrád čítá 12,7 procenta unijního obyvatelstva. Po odchodu Británie vzroste podíl Visegrádu na 15 procent. Členské státy na balkánské trase, které pod taktovkou Rakouska na jaře 2016 zavřely migrantům pochodujícím z Řecka hranice, by teoreticky měly být naladěny na stejnou vlnu. Rumunsko stálo v září 2015 s Visegrádem v táboře odpůrců. Nicméně letos víc váží ta okolnost, že Rumunsko a Bulharsko jsou výrazně chudší než my. Právě letos se totiž rozběhnou jednání o příštím rozpočtu Unie na léta 2021–2017. S ohledem na kohezní fondy budou vlády jihovýchodního Balkánu schopny zabít i vlastní babičku.

Bulharsko v prvním pololetí předsedá Unii, má tedy do jisté míry v rukou tempo vyjednávání, ale odpůrci D IV od něj nemohou očekávat žádné zdržování. Kromě kohezních fondů si Sofie dělá naději na příznivé posouzení přihlášky do eurozóny (!). Míru protektorátní mentality Sofie v unijních záležitostech ukazuje fakt, že si premiér Bojko Borisov loni na podzim pořídil speciálního poradce pro řízení předsednictví – je jím německý křesťanský demokrat Hans-Gert Pöttering. Bývalý prezident Evropského parlamentu podle zákulisních informací s výsadkem svých právníků bulharské předsednictví fakticky řídí.

V západní Evropě existují země, které se od vítačské politiky Angely Merkelové během migrační krize významně odklonily. Na prvním místě samotná Francie – jenže prezident Emmanuel Macron dnes potřebuje souhlas Berlína ke svému plánu přebudovat euroval na Evropský měnový fond. Navíc zemi, kde žije šest milionů muslimů, přerozdělovací mechanismus, jenž by jí přiváděl další maximálně desetitisíce, příliš netrápí. To se týká v podstatě všech členských států na západ od Německa. A ovšem také Rakouska, kde se sice loni na podzim ujala moci pravicová koalice s přísnou migrační politikou, nicméně pro Rakušany, do jejichž státu se žadatelé o azyl hlásí sami a hodně a kteří se kvůli společné hranici s Itálií cítí na ráně, je silnější Frontex mnohem důležitější než přerozdělovací mechanismus.

Visegrád tu od západní Evropy skutečně dělí mentální propast, jen se tentokrát nedá svést na postkomunismus v nás, ale na prostý fakt, že velké přistěhovalecké komunity z Asie a Afriky jsou ve všech západoevropských zemích už dávno fait accompli, jehož lze akorát tak zpětně, raději jen v duchu litovat.

Cílem Východoevropanů je vyhnout se počátkům, ačkoli imigrace sem bude v číslech ještě dlouho vypadat statisticky nevýznamně. S takto rozdanými kartami se blokační menšina organizuje velice těžko a platilo by to i u premiéra, jehož podnikání není závislé na unijních fondech a který není v podezření, že z nich čerpal i podvodně.

Český premiér je veřejně proti kvótám, mluvil o tom celkem jasně v rozhovorech, které poskytl minulý týden v Bruselu (Politico, Le Soir, Die Welt). Při politických jednáních se nicméně zatím omezuje na přání, aby se o reformě Dublinu IV opravdu rozhodovalo na nejvyšší, tedy premiérské úrovni.

Přerozdělování iniciativně prosazuje Německo a v jeho vleku Francie, dále Itálie, Řecko, Švédsko. Německo-francouzská osa se nerozpakuje sáhnout k pohrůžkám krácení dotací, případně k tomu, že neobnoví schengenský režim, který obě země částečně opustily po roce 2015, Němci hlavně na hranici s Rakouskem, Francouzi s Itálií. Z představy, že by kamiony českých firem stály na přechodech do Spolkové republiky v mnohakilometrových kolonách, se našim politikům svírá žaludek. Na druhou stranu, hrozbu není třeba přeceňovat, subdodavatelský ráz české ekonomiky je výhodný hlavně pro Němce.

A tak je to s celým sporem. Evropský establishment se pořád ještě nevzpamatoval z brexitu, nikoli pro lásku k Angličanům, ale proto, že nesnese představu, že by se EU po desetiletích rozšiřování měla zmenšovat. Vyděračský přístup k Británii v jednáních o odchodu má posloužit jako odstrašující příklad pro kohokoli, kdo by ji chtěl následovat. Nezdá se, že by titíž lidé byli ochotni riskovat další padající kámen v unijním dominu. V takovém případě dává smysl, když Babiš v Bruselu varovně zmiňuje Okamuru a czexit.