Minulý týden Ústavní soud České republiky odpálil politickou bombu. Zrušil části volebního zákona, konkrétně způsob přepočítávání hlasů na mandáty a aditivní klauzuli pro koalice. Odporovaly podle něj pravidlu, že do Poslanecké sněmovny se volí poměrným systémem. Rozhodnutí vyvolalo chaos na politické scéně. Premiér Andrej Babiš to vnímá jako útok na své hnutí, protože zrušené časti byly navrženy tak, aby zvýhodňovaly velké strany. Z téhož důvodu členové menších stran začali pochybovat, zda mají cenu chystané předvolební koalice. Do toho Česku hrozí ústavní krize, jelikož na novém znění volebního zákona se musí dohodnout opozicí kontrolovaný Senát s Poslaneckou sněmovnou, kde má většinu naopak vláda. Pokud to nestihnou za osm měsíců, hrozí, že proběhnou volby podle neúplného zákona, a následná nejistota ohledně rozdělení mandátů. Proč Ústavní rozhodl tak, jak rozhodl, a jaké jsou důsledky, vysvětluje ústavní právník a expert na volební právo Marek Antoš.

Jak vy osobně hodnotíte nález Ústavního soudu?

Já s výsledkem i s argumentací souzním. Myslím, že to Ústavní soud rozhodl správně. Zároveň souzním s kritikou toho načasování, protože kdyby Ústavní soud rozhodl o rok dřív, tak by diskuse, která teď probíhá, byla určitě klidnější a parlament by měl větší časový prostor na přijetí nové úpravy.

Soud ale zrušil část volebního zákona, kterou tam nechal v roce 2001. Nechová se nekonzistentně?

To je jenom jedna část. Protože Ústavní soud zrušil dvě věci. Jedna z nich je ta aditivní klauzule, pět, deset, patnáct, dvacet, a tam skutečně zrušil něco, co v roce 2001 nezrušil. Je třeba ale také říct, že už tehdy byli v Ústavním soudu soudci, a nebylo jich málo, kteří měli pocit, že zrušeno to být má, o čemž svědčí odlišná stanoviska k tomu tehdejšímu nálezu. Ale většina to prostě chtěla zachovat. Teď se ta většina posunula. Což částečně souvisí s tím, že se v mezidobí také změnilo volební zákonodárství. Byly nastaveny například limity na volební kampaň, které v roce 2001 ještě neexistovaly, ty také vlastně nerozlišují mezi stranou a koalicí. To znamená, že strana kandidující samostatně má úplně stejný limit na volební výdaje jako koalice. A to byl jeden z těch argumentů, které Ústavní soud použil, aby vysvětlil, proč má za to, že v tomto změněném kontextu ta aditivní klauzule neobstojí. Čili to je vysvětlení toho posunu. Pokud jde o tu druhou část, o které se diskutuje, to, že Ústavní soud zrušil D’Hondtovu volební formuli, tak tu v roce 2001 nepřezkoumával, respektive přezkoumával volební formuli tehdy také a také ji zrušil. Takže nelze říct, že je to nějaká část, kterou tam tehdy ponechal a zrušil ji až teď. Ta se tam naopak dostala jako reakce na tehdejší velký volební nález, když strany, v podobné situaci jako dneska, hledaly shodu na doplnění volebního zákona, aby se mohly konat volby, jako kompromis mezi tehdejším složením Poslanecké sněmovny a Senátu. Prostě přijaly takový systém, že se volí ve 14 krajích a hlasy se přepočítávají D’Hondtovou metodou.

Nastavil Ústavní soud tímto rozhodnutím stranám nějaké mantinely, jak by v budoucnu měla vypadat formule na přepočet hlasů na mandáty? Může to přepočítávání obsahovat nějaké většinové prvky?

Ústavní soud netrvá na čistě poměrném volebním systému, to znamená, že v nějaké míře tam většinové prvky – nebo možná ještě lépe bychom mohli říct integrační prvky – zachovány být můžou, což je ostatně ukázáno i tím, že ani v tomto nálezu nepřikročil ke zrušení pětiprocentní uzavírací klauzule, přestože i to bylo navrhováno navrhovateli. Čili těch pět procent Ústavní soud zachoval, to samo o sobě je integrační prvek, který omezuje proporčnost volebního systému. Zároveň se Ústavní soud nevyjádřil jasně ani k tomu, zda mu vadí jakákoli aditivní klauzule pro koalice. On prostě řekl, že pět, deset, patnáct, dvacet je protiústavní, ale jestli by to šlo nastavit nějak jinak, jestli by třeba šlo dát sedm procent pro koalice, bez ohledu na to, kolik mají členů, tak k tomu se Ústavní soud nevyjádřil, protože to nebylo předmětem toho přezkumu, on se prostě vyjádřil k té úpravě, která existuje.

Takže teoreticky nějaký volební zákon, jehož cílem by bylo vytvoření nějakého stabilního politického prostředí tím, že bude bránit malým stranám dostat se do parlamentu, je pořád možný?

Počtu stran, které se dostanou do Poslanecké sněmovny, primárně brání ta uzavírací klauzule. Od toho ji máme, aby se limitoval počet stran, které se tam dostanou. Ústavní soud v zásadě říká: pětiprocentní limit pro jednotlivou stranu je v pořádku, možná je v pořádku i nějaké mírné zvýšení té klauzule pro koalice, k tomu se Ústavní soud nevyjadřuje, ale určitě to není pět, deset, patnáct, dvacet. Ten systém, jak byl nastaven, samozřejmě brání vstupu malých subjektů do Poslanecké sněmovny. Ale zároveň je třeba říct, že zrovna v minulých volbách v roce 2017 uspělo devět stran, což je neobvykle vysoký počet, ale možné to je a ani ten systém, jak byl nastaven, tomu nezabránil. Ta druhá část, kterou Ústavní soud zrušil, se netýká počtu stran, které by vstoupily do Poslanecké sněmovny. Je to patrné i z toho výsledku z roku 2017, kdy tam vstoupilo devět stran. Ta se týká jenom toho, jestli v okamžiku, kdy strana překročí pět procent, má být zastoupena tak, aby její voliči si byli rovni s voliči ostatních stran. To znamená, že pokud pro jednu stranu hlasuje sto tisíc lidí a pro druhou hlasuje milion, obě překročí tu pětiprocentní klauzuli, tak Ústavní soud říká, pokud je to sto tisíc a milion, tak to je desetkrát tolik a ta větší strana má mít desetkrát tolik poslanců, ale ne patnáctkrát nebo dvacetkrát tolik. Prostě tam má být zachována rovnost hlasujících. To neříká nic o tom, jestli tam smí, nebo nesmí být ta pětiprocentní klauzule. Ta tam být smí.

A co bonus pro vítěze? Je ze hry?

Ten současný systém nedával bonus pro vítěze, ve skutečnosti dával nadproporční zastoupení všem velkým stranám. Když se díváme na výsledky z roku 2017, tak se nám to jeví jako bonus pro vítěze, protože výrazně zvýhodněno bylo hnutí ANO, a vlastně již nikdo další. Ale to je dáno tím, že tam vlastně nebyla žádná druhá velká strana. Byla tam jedna velká strana, pak volební odstup a pak až všichni ostatní. Pokud se podíváme do historie volebních výsledků až k roku 2002, je patrné, že systém zvýhodňoval zpravidla dvě velké strany. Pokud tam byly dvě podobně velké strany, tak zvýhodňoval obě. Což ve skutečnosti řadu let působilo při skládání vládní koalice kontraproduktivně, protože tím, že byly zvýhodněny oba ty soupeřící subjekty, tak ony si sice pomohly, ale když vytvářely koalici, tak naopak koaliční partneři, kterými byly menší strany, jim už vlastně nemohli dát do té koalice tolik mandátů, kolik bylo potřeba. V roce 2002 Špidlova koalice byla stojedničková a byla by bývala stodvojková, kdyby byla spočítaná čistě poměrně. V roce 2006 to dopadlo patem sto na sto mezi pravicí a levicí, což by tak nebylo, kdyby systém fungoval proporčně a nezvýhodnil tu druhou stranu v pořadí, protože v takovém případě by ta středopravicová koalice Mirka Topolánka měla 104 mandátů místo sto. Je vidět, že ten systém ve skutečnosti nedával bonus vítězi. Často to vedlo k tomu, že to komplikovalo vládnutí. Jestli by bylo možné teď překreslit systém tak, že by začal dávat bonus vítězi, to ve světle toho nálezu považuji za velmi neadekvátní myšlenku. Tím nálezem dal Ústavní soud najevo, že má za to, že je třeba respektovat rovnost volebního práva a poměrnost zastoupení v Poslanecké sněmovně. Reagovat tím, že by někdo uvažoval o zavedení bonusu pro vítěze, je rozhodně mimo linii toho nálezu. Takže já tu cestu bonusu pro vítěze v zásadě vnímám jako zavřenou.

Proč soud takto rozhodl až nyní? Když německý ústavní soud v minulosti zrušil malou část volebního zákona, dal parlamentu tři roky na nápravu a nechal proběhnout volby podle starých paragrafů. Proč náš soud nepostupoval stejně?

Vzhledem k tomu, v jakém časovém okamžiku se teď nacházíme, měl Ústavní soud k dispozici opravdu jen dvě špatné možnosti. Jedna špatná možnost je to, co udělal. To znamená, že zrušil část volebního zákona osm měsíců před volbami, kdy už není tolik času na diskusi o přijetí změny, a vytvořil tlak na parlament. Ta druhá špatná možnost je říct: My jsme ten návrh posoudili, je důvodný, zákon je v rozporu s ústavním pořádkem, porušuje rovnost volebního práva, ale ještě nechte jedny volby proběhnout postaru a zvolte si vlastně protiústavním způsobem Poslaneckou sněmovnu a po čtyři roky se s tím smiřte. To je rozhodně také špatná možnost, protože by to výrazně oslabilo legitimitu Poslanecké sněmovny, pokud by všichni věděli, že volby jsou vlastně protiústavní. Je i pravda, jak soudci Ústavního soudu zmiňovali, že by to nepochybně vyvolalo vlnu žalob na volby a znejistilo by to situaci po nich, kdy by se určitě některé subjekty domáhaly před Nejvyšším správním soudem toho, aby došlo ke změně rozdělení mandátů. Čili ani jedna z těch možností není dobrá, ale jednu z nich Ústavní soud zvolit musel a podle mě si vybral tu, která je lepší ze dvou špatných.

Na novém volebním zákoně se musí shodnout Poslanecká sněmovna se Senátem, což v praxi znamená dohodu vlády s opozicí. Co se stane, když se neshodnou?

Někteří představitelé soudní moci, například soudce Nejvyššího správního soudu Tomáš Langášek, dali najevo, že v extrémních případech by bylo možné přijmout extrémní řešení. Ty volby jako takové proběhnout můžou. To, co je problematické, je výpočet mandátů. Tito soudci mají za to, že v extrémním případě by bylo možné o tom dopočítání mandátů rozhodnout soudním rozhodnutím. Ale rád bych podtrhl to slovo extrémní, a to pokud možno třikrát. Protože pokud by nebylo k dispozici nic jiného, tak je to asi lepší než nemít zvolenou Poslaneckou sněmovnu, ale v každém případě by to bylo řešení, které by také výrazně nabouralo legitimitu systému. Ono to totiž není tak triviální, že někdo po volbách spočítá, kolik mandátů mají dostat strany, a podívá se na kandidátní listiny těch stran v jednotlivých krajích a nějak to rozhodí. Těch možností, jak tohle udělat, je nespočet. To znamená dělat tohle až po volbách, když už vím, jak to dopadlo, je prostě velmi obtížně akceptovatelné. A rozhodně by to mělo být chápáno jako silný vykřičník a apel na Poslaneckou sněmovnu a Senát, aby to do této nepřijatelné situace nenechaly dojít.

Co říkáte na námitky, že Ústavní soud se svým rozhodnutím mění ze strážce ústavy v politického hráče? Že tím dost významně zasáhl do politiky?

To je podivná formulace. Nebo podivná úvaha. Rozhodnutí o tom, že Ústavní soud má přezkoumávat volební zákon z hlediska jeho souladu s parametry stanovenými v ústavě, neučinil Ústavní soud, ale parlament. Parlament v roce 1992 přijímal ústavu. V různých zněních návrhů ústavy tahle část týkající se voleb byla upravována několikrát. Původně v těch návrzích nebylo stanoveno, podle jakého volebního systému se má volit do jedné nebo druhé komory. V tom případě by stanovení volebních systémů bylo ve velkém míře čistě na parlamentu. Ale při projednávání ústavy se poslanci rozhodli, že to takto nechtějí, že chtějí přímo do ústavy zakotvit zásadu poměrného zastoupení ve vztahu k Poslanecké sněmovně. Tím, že to dali do ústavy a řekli, že to je ten základ a podrobnosti stanoví zákon, tak tím vlastně řekli, že to má kontrolovat Ústavní soud. Takže pokud to v ústavě je, pokud to tam parlament napsal, tak je těžké se zlobit na Ústavní soud, že plní svoji úlohu. To není žádná politika, to je úkol, který mu stanovuje ústava, a to rozhodnutí je rozhodně na poli práva, a nikoli politiky, byť pochopitelně má důsledky pro politiku. Tak to ale prostě je s řadou rozhodnutí Ústavního soudu.

Je normální, že to trvalo tak dlouho? Zhruba tři roky?

Je to rozhodně délka rozhodování, která převyšuje průměrnou dobu, kterou trvá rozhodování Ústavního soudu v plenárních věcech. Ale nepochybně to není rozhodování, které by bylo výjimečně dlouhé. Jsou samozřejmě případy, které na své rozhodnutí čekaly i déle. Shodou okolností v minulých týdnech také bylo rozhodnuto ve věci stavebního zákona a účasti veřejnosti ve stavebním řízení. To trvalo plus minus stejně dlouho. Taky zhruba tři roky. Z toho vidíme, že to není výjimečný extrém. To, co já na tom kritizuji, není nutně, že to trvalo tři roky, ale že to trvalo tři roky v situaci, kdy Ústavní soud – stejně jako každý z nás ostatních – věděl, že volby se konají každé čtyři roky. Byl si vědom toho, že nejpozději za čtyři roky se opět bude muset hlasovat, a to ho podle mě mělo vést k rychlejšímu projednání. Byl tam ostatně návrh na přednostní projednání ze strany navrhovatelů, aby právě čas do toho předpokládaného termínu voleb byl trochu delší než osm měsíců.

Není ve volebním systému také důležitá kontinuita? Protože ve chvíli, kdy se strany konečně naučily pracovat s tím systémem a pochopily, že je potřeba, aby se spojily do větších celků, se to tu celé převrací. Nenarušuje to důvěru v systém?

Problém je v tom, že voliči některých stran v menších krajích vůbec neměli šanci svým hlasem ovlivnit složení Poslanecké sněmovny, s výjimkou toho, že přispívali svým hlasem k překročení limitu pěti procent. Když se v Karlovarském kraji tradičně rozděluje pět mandátů a těch stran, které uspějí ve volbách do Poslanecké sněmovny, je víc než pět, tak už z toho je patrné, že hlasy, které jsou tam odevzdány, můžou rozhodnout jen o pěti mandátech. Konkrétně v roce 2017 řada hlasů, které byly odevzdány pro jiné strany, vůbec nemohly vést k obsazení mandátu v Karlovarském kraji. Systém byl nastaven tak, že hlasy těchto voličů v podstatě zahodil. Nijak je nezohlednil, nepřenesl je na celostátní úroveň, nepromítl je do rozdělení mandátů v Poslanecké sněmovně. Jediné, čím byli užiteční tito voliči malým stranám, bylo to, že jím pomáhali v celostátním pohledu překročit pět procent, ale nevedlo to k získání žádného mandátu. Když se na to takhle podíváte, tak je dost obtížné hájit myšlenku, že zatímco voliči ve větších krajích, jako je Praha, Moravskoslezský kraj, Jihomoravský kraj nebo Středočeský kraj, mají vlastně relativně širokou nabídku stran, které můžou volit, a můžou mít důvěru, že i když budou hlasovat pro nějakou menší stranu, tak jejich hlas se promítne do složení Poslanecké sněmovny, zatímco lidé v menších krajích, jako je Karlovarský kraj, Liberecký kraj, se musí trvale smířit s tím, že si budou muset vybrat jednu z těch největších stran, třeba kolem dvaceti procent, anebo ten jejich hlas vždycky v každých volbách propadne. Pokud se na to díváte takhle, optikou toho voliče, tak tam tu nerovnost musíte vidět, a v tom případě se podle mě nedá hájit myšlenka, že kvůli tomu, že v minulosti tomu tak bylo, tak si voliči mají zvyknout na to, že jejich hlas nic neznamená, pokud bydlí ve špatném kraji. Prostě ten problém tam byl a zvyknutím si voličů se nerovnost neodstranila. O co jsou horší voliči v Karlovarském kraji proti voličům v Praze? Podle mě nejsou a nemají být.

Zachování volebních krajů je tedy v pořádku? Nenarušuje to také poměrnost systému?

Ústavní soud říká – a já s ním souhlasím –, že kraje jsou problém pouze v kombinaci s tou zvolenou přepočítávací metodou. To znamená, že jak ta D’Hondtova metoda je úplně v pořádku, tak ty kraje jsou úplně v pořádku, ale ne když to spojíte dohromady. Ústavní soud měl dvě možnosti. Buď to zrušit obojí, nebo zrušit jenom jedno z toho. Ústavní soud si řekl, že bude postupovat s minimalistickou variantou, to znamená, že zruší jen to, co opravdu musí, a řekl, že zachová kraje. Ona totiž na druhou stranu jejich existence ve volebním systému má i některé blahodárné účinky. Například to přispívá k nějaké regionální diverzitě složení Poslanecké sněmovny a zastoupení všech krajů. Ten problém, který jsem popsal, zahazování hlasů v malých krajích, lze vyřešit čistě na úrovni volební matematiky. To znamená, že systém si může zachovat volební kraje, ale zároveň tyto hlasy, které nevedou k obsazení žádného mandátu v tom konkrétním kraji, může přenést na celostátní úroveň. Takže tyto hlasy pro menší strany z menších krajů se někde spojí dohromady a na základě toho pak dojde ještě k nějakému vyrovnání mandátů ve prospěch menších stran. Říkám to velmi zjednodušeně, ale takhle nějak to fungovalo do roku 2000, než došlo k opozičněsmluvní novele volebního zákona, kterou pak Ústavní soud zrušil. Čili existuje řešení, jak i při těchto krajích zachovat poměrnost zastoupení stran a dát prostor hlasům všech voličů.