Pro ministry vlády Bohuslava Sobotky muselo být před 11. červencem dost nepříjemné číst paragraf 256 trestního zákoníku. A pro mnohé je od toho dne čtením ještě nepříjemnějším. Součástí paragrafu jsou i dvě následující věty: „Kdo v souvislosti se zadáním veřejné zakázky v úmyslu opatřit sobě nebo jinému prospěch sjedná některému dodavateli přednost na úkor jiných dodavatelů, bude potrestán odnětím svobody na šest měsíců až tři léta nebo zákazem činnosti. Odnětím svobody na dvě léta až osm let bude pachatel potrestán, jestliže způsobí takovým činem značnou škodu, nebo získá-li takovým činem pro sebe nebo pro jiného značný prospěch.“

11. července vláda svým hlasováním umožnila, aby tříletou zakázku na mýto získala od ministra Dana Ťoka bez soutěže společnost Kapsch. Tím firmu zvýhodnila před konkurencí, která přece také měla o obchod za šest miliard zájem. Dá se tedy předpokládat, že někdo podá příslušné trestní oznámení. I když mnozí váhali, nakonec deset členů vlády zdvihlo v pondělí 11. července ruku a ministr Ťok může smlouvu s Kapschem přes léto uzavřít.

Prostě to prodloužíme

Jedenáctý červenec přinesl zlom volebního období Sobotkovy vlády. Dosud mohli členové kabinetu hrát roli nových, čerstvých politiků, kteří po příchodu z opozice dají věci do pořádku, a dokonce vyčistí Augiášův chlív, který zbyl po předchozích vládách. Dvě hlavní vládní strany, ČSSD a ANO, se mohly navzájem špičkovat a obviňovat nejlépe z různých přehmatů svých vůdců. Někomu mohlo vadit „agresivní populistické hnutí ANO“, které je jenom politickou divizí koncernu Agrofert, jiným nemusela jít pod vousy „stará prohnilá ČSSD“. Obvykle však uznávali kvality toho druhého, případně třetího vzadu – klidnou sílu KDU-ČSL. A pokud se někomu nelíbil žádný z koaličních partnerů, pak aspoň věřil, že se navzájem hlídají. Proto také mají vládní strany dodnes neobvykle dobré výsledky v průzkumech veřejného mínění. „Vláda je úspěšná a stabilní,“ říká premiér Sobotka často, naposledy minulý týden při tiskové konferenci. A obvykle dodává, že teď zbývá dotáhnout úspěšnou misi do konce.

Přesto od okamžiku, kdy se hlasovalo o mýtu, už dosavadní model neplatí. Ukázalo se, že vláda zbytečně třicet měsíců tolerovala neschopnost ministrů dopravy uspořádat veřejnou soutěž na správce mýtného systému po roce 2016. Nakonec přišel Dan Ťok s nápadem, se kterým mohl přijít hned na začátku. Šestimiliardovou zakázku svěří bez soutěže dosavadnímu dodavateli, rakouské firmě Kapsch. Kdyby ovšem prodloužení smlouvy s Kapschem opravdu navrhl dříve, kolegové by se s ním o tom ani nebavili. Teď však ustoupili argumentu, že se bez prodloužení smlouvy s Kapschem nebude od ledna vybírat mýto a stát přijde o osm miliard ročně. Rozhodli se proto selhání svého kolegy pokrýt. Hlasy ministrů všech koaličních stran umožnily nejnákladnější veřejnou zakázku zadanou bez soutěže v historii České republiky (s výjimkou zbrojních dodávek). Obraz vlády se tím mění. Ministrům jednotlivých stran možná ani tolik nejde o zlepšení veřejných poměrů, určitě však jsou připraveni podpořit i ta nejvíc sporná rozhodnutí svých kolegů.

Pochod kolem paragrafů

Vládní verdikt o mýtu přirozeně pobouřil nižší patra veřejné správy. Konkrétně starostové jsou často policií prověřováni, jestli správně a podle zákona utrácejí částky v řádu tisícikorun. Frustraci ventiloval předseda Starostů a nezávislých Petr Gazdík s tím, že se na vládní verdikt zřejmě vztahují paragrafy trestního zákoníku. „Přichází v úvahu podnět na státní zastupitelství nebo trestní oznámení na neznámého pachatele,“ uvedl v médiích. Prohlášení bývalé starostky Mohelnice Jany Hamplové už obsahuje zárodky lidového hněvu. „Kauzou Kapsch končí doba rovnosti před zákonem, protože pro někoho zákon platí, a pro někoho najednou ne. Postačí říct – my jsme to podle zákona nestihli, takže ho prostě z pozice vyššího zájmu porušíme. Vítejte v království, kde platí zákony pro prostý lid, ale vladaři si mohou dělat, co se jim zlíbí,“ napsala do blogu na Aktuálně.cz.

O tom, jestli došlo k porušení nějakého zákona, je ovšem předčasné mluvit. Minimálně z toho důvodu, že si vládní právníci dali detailní práci s tím, aby se neobvyklé rozhodnutí ministrů do kolize se zákonem nedostalo. Popsat riziko při zakázce pro Kapsch dostala za úkol ministryně pro místní rozvoj Karla Šlechtová. Po přečtení oficiálního dokumentu, který vypracoval ředitel jejího právního odboru Karel Fidler, je zřejmé, že deset ministrů muselo mít pevné nervy, když pro Ťokův plán hlasovali. Fidler varoval, že zrušení soutěže i u té opravdu nezbytné zakázky není možné zdůvodnit pouze časovou tísní. Ministr musí jednoznačně zdůvodnit, že časová tíseň nevznikla jeho vinou. Ťokovi právníci pochopili, že jim expertiza otevírá cestu, jak spornou zakázku na vládě prosadit.

Připravili obsáhlý výklad, podle kterého se ministr Ťok opravdu snažil uspořádat veřejnou soutěž. Bohužel s ním nechtěla spolupracovat společnost Kapsch, bez jejíž součinnosti nebylo možné získat podklady nezbytné pro zadávací dokumentaci soutěže. Nějaká jednání proběhla, Kapsch však chtěl záruku, podle níž nebude ze soutěže vyloučen kvůli tomu, že podklady pro dokumentaci poskytl, a měl tedy o jejím obsahu lepší informace. Takové záruky však státní správa nemůže poskytnout, tvrdí ministr Ťok.

Není velkým překvapením, že se Kapsch proti takovému výkladu úplně nebrání. „V zásadě souhlasíme. Víte, ona je ta situace právně i technicky poněkud komplikovaná. Opravdu jsme se zalekli varování právníků, že bychom přílišnou vstřícností nad rámec platné smlouvy při přípravě tendru ohrozili šance Kapsche v něm uspět,“ vysvětluje generální ředitel firmy Karel Feix. Za komplikacemi při dohadování však není třeba hledat úmysl. Nedorozumění mezi firmou a klientem vysvětluje tím, že původní smlouva o mýtu vznikla v období, kdy stát ani firmy neměly s celonárodními mýtnými systémy žádné zkušenosti. Stejné potíže prý mají i v jiných zemích.

Ministryně Šlechtová přesto chtěla dál snížit riziko, aby se do konfliktu se zákonem o veřejných zakázkách dostala vláda jako celek. Doporučila Ťokovi, ať svůj návrh na zakázku bez soutěže rozdělí na dvě části. První z nich obsahuje zdůvodnění, proč je vůbec nutné zadávat zakázku za šest miliard na provoz mýta v jednacím řízení bez soutěže. Až ve druhém dokumentu je uvedeno, že zakázku dostane z ruky firma Kapsch. O tom ovšem nebylo nutné hlasovat, protože vláda druhý materiál dostala jen pro informaci. Zakázku pro Kapsch ministři rozhodně neschválili – i když média publikovala přesně takové titulky – a hlavní část odpovědnosti převzal sám Ťok. Jak známo, také proto pro zakázku zvedli ruku vedle členů hnutí ANO také dva lidovci a dva sociální demokraté – včetně premiéra Bohuslava Sobotky.

Symbióza strany a hnutí

Právní anabáze ministra Ťoka má přesto slabiny, především na politické úrovni. Šestimiliardovou zakázku bez soutěže musí nést nejhůře příznivci hnutí ANO. Mezi dopravními experty uvnitř hnutí měla vysokou oblibu legenda, podle níž se z dvacetimiliardové zakázky na mýto z roku 2006 vyplácely každoročně provize všem tradičním politickým stranám. Příčinou domněnky nejsou nějaké přesvědčivé indicie, ale sama skutečnost, že ze soutěže o mýto byli před jedenácti lety rozhodnutím ministerstva dopravy vyloučeni všichni tři konkurenti firmy Kapsch. Teď bude ministr za hnutí ANO vyjednávat o tříleté zakázce za šest miliard přímo se zástupci rakouské společnosti a to je ještě něco horšího než vylučování konkurentů. „Obecně platí, že jednací řízení bez uveřejnění je nejméně transparentním druhem řízení,“ varoval ministry ve své expertize právník Fidler. Podezření z provize by logicky mělo být ještě silnější než před desetiletím.      

Takový výklad však není pro rozhodnutí vlády z 11. července nezbytný. Průběh jednání může posloužit jako ilustrace běžného provozu Sobotkovy vlády, která do značné míry následuje praxi značné čísti úřadů v této zemi.

Zdejší instituce se nejčastěji dostávají do kontaktu s podnikateli během přípravy staveb. Bývá zvykem, že úředníci schválí každý záměr předložený developery, případně investory jiného druhu. Aby to bylo možné, aktivně spolupracují při překonávání legislativních překážek a pomáhají vyřadit ze hry stěžovatele, kterým třeba vadí stavba bytovky či továrny za jejich zahradou. Vzniká tak symbióza úředníka stavebního úřadu či plánovacího odboru s podnikatelem, o níž si obvykle stavbou postižení občané myslí ty nejhorší věci. Nemusí však jít o korupci, úředník třeba jen nechce mít potíže, aby třeba nepřišel kvůli vlivnému podnikateli o práci.

Něco podobného se přihodilo dobrému úředníku Sobotkovi a jeho kolegům z ČSSD či KDU-ČSL, kteří si, jak dokládá případ mýta, při dlouhém soužití v jedné vládě zřejmě navykli, že musí pomáhat při přímočarých, avšak nedomyšlených záměrech ministrů z podnikatelského hnutí ANO.

Takový postup má své nevýhody a rizika. Vhodná právní cesta se dá najít pro každý podnikatelský záměr a každý nepříjemný paragraf lze obejít. Nakonec ji našli i lidé z ministerstva dopravy, jimž podali pomocnou ruku kolegové z resortu místního rozvoje.

Úředníci si však často neuvědomují, že při obcházení zákonů překračují hranice, za kterými už číhá nebezpečí. Šéf antimonopolního úřadu Petr Rafaj se těžko může nechat umluvit, aby nechal projít zakázku, jež jako precedens otevírá úplnou anarchii. Napříště by každý ministr, hejtman, starosta či šéf státní firmy mohl dávat zakázky předem domluvené firmě. Stačilo by počkat do doby, kdy už se veřejná soutěž nestihne. Pokud by měl někdo náhodou námitky, dalo by se po vzoru ministerstva dopravy vždy vysvětlit, že šlo o tak složitou problematiku, kdy ani při nejlepší vůli nešlo sepsat kvalitní zadávací dokumentaci. Celé jednání ještě komplikovala firma, jež zakázku nakonec kvůli časové tísni dostala.   

Ani když přijde zakázka na mýto před Nejvyšší správní soud, nemohou soudci úplně popřít svůj verdikt z ledna 2013. Tehdy v případě IT zakázky ministerstva zemědělství jednoznačně prohlásili: „Není sporu o tom, že pokud by se zadavatel svým vlastním postupem dostal do situace, kdy musel přidělit zakázku pouze jedné určité společnosti, porušil by tím zákon o veřejných zakázkách,“ stojí v rozsudku. Přitom se výklad ministerstva dopravy, že zakázku na mýto zdržely objektivní důvody, zdráhá přijmout i obyčejný zdravý rozum. Dan Ťok nastoupil v prosinci 2014 jako druhý ministr dopravy za hnutí ANO a dva roky mu nestačily, aby uspořádal veřejnou soutěž na tříletý provoz již funkčního mýtného systému. Díky prodloužení smlouvy s Kapschem získal pro ministerstvo dopravy tři roky času, které prý stačí na přípravu zakázky, jak se bude mýto provozovat v desetiletí 2020–2029. To je však nesrovnatelně složitější úkol.

Především musí vysvětlit, co vlastně chce s mýtem udělat. Nějaký materiál už na vládu poslal koncem června, a pokud vláda záměr schválí, pověří ministr poradenskou firmu, která se právě vybírá, aby připravila konkrétní projekt. V něm by měla přesně popsat, jak by mělo mýto napříště fungovat, jakých silnic se bude týkat, jaké technologie používat a jak zacházet s vybranými penězi. Logicky to znamená, že se poté musí změnit nějaké zákony, protože dosavadní normy jsou psány na míru současnému modelu. Teprve potom, až svůj plán projedná s politiky všech parlamentních stran, se ministr může obrátit na Kapsch, aby připravil software, který by umožnil přechod z dosavadního systému na nový model. To všechno musí Ťok zvládnout asi za rok, protože dva roky na veřejnou soutěž o mýto mohou být podle dosavadních zkušeností možná ještě málo.  

Vítejte do divokých časů

Pravděpodobnost, že se konkurenti Kapsche obrátí na Rafajův úřad či správní soud, se rovná jistotě. Možnost, že úřad nebo soud zakázku zruší, se jistotě blíží. Při jejich rozhodování jde spíše o to, jestli do ledna 2017 prohlásí za neplatnou novou smlouvu na mýto, a zabrání tak jeho inkasu. Úplně nejde vyloučit ani riziko, jestli ministry rozhodnutí o mýtu nepřivede na lavici obžalovaných, jako se to stalo pražské městské radě pod vedením primátora Bohuslava Svobody v případě Opencard, když se snažila vylepšit „nevypověditelnou“ smlouvu s dodavatelem předplacených jízdenek. Vláda sice zakázku pro Kapsch výslovně neschválila, její členové však dobře věděli, čemu otevírají svým hlasováním dveře.

Významným termínem pro další průběh mýtné krize budou volby v polovině října. Je dost pravděpodobné, že Ťok spornou zakázku podepíše až po nich, aby se vyhnul mediálním výpadům jejích kritiků. Do té doby se také nedá čekat trestní oznámení proti ministrovi a těm členům vlády, kteří pro jeho plán hlasovali.