Roky s osmičkou přinášejí změnu. Přijde i letos, kdy se bude rozhodovat o příští podobě zdejšího politického systému. Tandem Zeman–Babiš hodlá posílit roli prezidenta a premiéra na úkor parlamentu a ve své radikální podobě může tento pokus přinést nejen oslabení, ale i konec zastupitelské demokracie.

Inspirace opoziční smlouvou

Čtvrtá menšinová vláda v české historii vstupuje do sněmovny a žádá důvěru. Dvěma z jejích předchůdkyň se to podařilo, neuspěl jenom pokus Mirka Topolánka v říjnu 2006. Vypadá to jako paradox, když volební vítěz Andrej Babiš od začátku označuje vládu bez podpory většiny poslanců za nejlepší variantu. „Všude jsme byli odmítnuti, tak zkusíme menšinovou vládu,“ řekl svému internetovému deníku iDnes už šestý den po volbách. Brzy následovaly pochvalné výroky typu: „Když se zamyslíte, tak nejlepší vláda, která byla jeden tým, to byla vláda Miloše Zemana.“ Tím se myslí menšinová vláda z let 1998–2002.

Málokdo však připomíná, že menšinové vlády mají také nedostatky. Prvním z nich je nestabilita. Obvykle nevydrží celé volební období, jak zažil při svém druhém premiérství Václav Klaus. Právě z toho důvodu se menšinovému řešení vyhýbají nové východoevropské demokracie. Žádný z nových členských států EU loni neměl menšinovou vládu. V letech 2014–2016 ji zkoušel bulharský vůdce Bojko Borisov, záhy však pochopil, že je to maximálně přechodné řešení. Ve vhodný okamžik vyvolal předčasné volby, vyhrál a pak už domluvil vládní většinu. Z Babišova pohledu je to ovšem minimalistická strategie. S podporou prezidenta Miloše Zemana může dokázat víc.

Vážnější námitkou je demokratický deficit. Vznik menšinových vlád i jejich běžný provoz záleží na zákulisních dohodách, které bývají kritizovány, že umožňují korupci. Právě takovou pověst měla menšinová vláda ČSSD za premiéra Zemana, a to i přesto, že stála na všeobecně známé opoziční smlouvě s ODS. Tehdejšímu prezidentovi Václavu Havlovi a kritikům z akademických kruhů vadilo, že opozičněsmluvní strany monopolizovaly politickou moc, a ještě se ji snažily pojistit změnou volebního zákona. Tím prý chtěly vyřadit demokratickou politickou soutěž.

Opoziční smlouva má i zastánce. „O žádnou demokratickou deviaci se nejednalo,“ napsal politolog Lubomír Kopeček v knize Deformace demokracie?. Smlouvy s opozičními stranami o toleranci menšinových vlád se uzavírají v anglosaských zemích, pravidlem jsou na Novém Zélandě. Kopeček připouští, že dohoda ČSSD a ODS nebyla dobrým řešením, pořád však šlo o lepší variantu než většinové vlády, které se nabízely. Nakonec vedla k barbarizaci politické scény a znechucení příznivců obou stran, za to však nemůže model smlouvy mezi vládní a opoziční stranou, nýbrž neschopnost jejích protagonistů využít příležitosti a vylepšit nedokonalý model demokratického vládnutí.

Pokud bude stát Babišova menšinová vláda na psané nebo neformální dohodě s opozičními stranami, nemusí být ohrožením demokracie. Obavy o demokracii by se daly přímo vyloučit, kdyby se ustavila podle modelu, který v posledních pár letech použily menšinové kabinety v západní Evropě. V šesti z patnácti států, jež byly členy EU před rokem 2004, dnes řídí vládu strany, které nemají v parlamentu většinu. Stejnou situaci zažívá Norsko a menšinová vláda je variantou při povolebním jednání v Německu. Také z toho důvodu nemusí fakt, že se Babiš opírá jen o menšinu sněmovny, vést v Evropě k pozdvižení.

Menšiny, kam se podíváš

Španělé, Irové a Britové považují současné menšinové vlády za nutné zlo. Dosavadní premiéři nedokázali ve volbách obhájit většinu, ani opozice však neuspěla, aby dokázala vládu sestavit. Ve Španělsku získal lidovecký premiér Mariano Rajoy i v opakovaných volbách v červnu 2016 jen 33 procent hlasů. Sice se dohodl s liberální stranou Ciudadanos (Občané), že bude pro vládu hlasovat, i když v ní nebudou mít žádného ministra, i tak však měl k dispozici pouze 170 z tří set padesáti poslanců. Až při čtvrtém hlasování o důvěře čtyři měsíce po volbách přistoupili opoziční socialisté na to, že opustí sněmovnu a umožní Rajoyovi sestavit novou vládu. Socialisté tím neřekli, že budou podporovat vládní zákony, a staronový premiér musí pokaždé znovu domlouvat podporu u malých regionálních stran.

Hůře na tom jsou irští křesťanští demokraté ze strany Fine Gael. Předloni v únoru utrpěli ve volbách těžké ztráty a získali jen 26 procent hlasů, což znamenalo 50 křesel ve sněmovně o 165 členech. Také jejich premiér Enda Kenny obhájil funkci až při čtvrtém hlasování dva a půl měsíce po volbách. Předtím se mu podařilo přemluvit ke spolupráci devět nezávislých poslanců a dohodnout minimální spolupráci s hlavní opoziční stranou, liberální Fianna Fáil. S českou zkušeností by se dalo říci, že irské strany podepsaly opoziční smlouvu, v níž se liberálové zaručili, že při hlasování o důvěře odejdou ze sněmovny a že stejně budou tolerovat nezbytné ekonomické zákony. Platnost smlouvy končí letos v létě.

V živé paměti je karambol britské konzervativní premiérky Theresy Mayové. Loni v červnu získala v předčasných volbách 42,4 procenta hlasů a 317 poslanců, to však většinu v Dolní sněmovně s 650 členy nepřineslo. Ovšem už necelé tři týdny po volbách konzervativci domluvili podporu od regionální severoirské strany DUP. Po dohodě o programu Irové zaručili potřebných deset hlasů.

Menšinově se tradičně vládne ve Skandinávii. Dnes je to hlavně z toho důvodu, že se do parlamentu dostalo příliš mnoho stran, mezi nimi pravicoví i levicoví populisté. Vítěz voleb se obvykle neobejde bez jejich podpory, nechce je však kvůli radikálnímu programu vzít do vlády. V Dánsku vládne od roku 2015 Lars Løkke Rasmussen s koalicí dvou liberálních a jedné konzervativní strany. Dohromady však mají jen 53 ze 179 poslanců a musejí spoléhat na tichou podporu populistů z Dánské lidové strany. Právě dánský model byl vzorem v Portugalsku, kde socialistický premiér António Costa nechtěl vzít do vlády radikální strany vyznávající Trockého a Lenina. Přijetím jejich podpory při hlasování o důvěře však poprask v Evropě nezpůsobil.   

Norská konzervativní premiérka Erna Solbergová naopak přizvala nacionalisty z Pokrokové strany přímo do vlády. Ostatní s nacionalisty spolupracovat nechtějí, dvě menší pravicové strany však konzervativně-nacionální vládu podporují potichu.    

Ještě jinak postupovali Švédi. Už čtvrtým rokem vládne sociální demokrat Stefan Löfven v koalici se Zelenými. K většině jim chybí 37 hlasů a nezachránila by je ani obvyklá tichá podpora od devatenácti komunistů. Vsadili proto na toleranci konzervativců ze strany Moderaterna (Umírnění). Ti sice byli schopni domluvit většinu s populistickou stranou Švédských demokratů, raději ale přešli do opozice. S levicovou vládou nemají smlouvu o podpoře, nechávají však projít její rozpočty.

Zdejší volební vítěz Babiš si může vybrat z celé řady vzorů. Ani když se při hlasování o důvěře spolehne na toleranci nebo dokonce přímou podporu komunistů a nacionalistů z SPD, nebude se jeho přístup významně lišit od portugalského kolegy Costy. Vládnout podle opoziční smlouvy by bylo seriózním řešením.

Kdy, když ne teď

Obliba menšinových vlád v západní Evropě má svůj důvod. Není projevem krize tamních parlamentů, jen se po druhé světové válce změnil přístup k parlamentní demokracii. Meziválečné demokracie selhaly a řada z nich podlehla diktátorům. Mělo to svůj důvod. Následky první světové války šlo překonat jen tím, že státy převzaly řadu nových povinností vůči svým občanům včetně zavádění sociálních systémů a intervencí na podporu ekonomiky. Moc se to nedařilo, protože i značné detaily vládnutí vyžadovaly souhlas parlamentů, které byly roztříštěné stejně jako dnes. „Za základní pilíř vlády v moderním státě se tehdy začalo považovat přenesení pravomocí z parlamentu na exekutivu,“ připomíná téměř sto let starou historii studie Petera Lindsetha z Cornellovy univerzity. Myslitelé typu Carla Schmitta dokonce požadovali, aby se parlament úplně vyřadil z provozu a zákonodárcem se stal kancléř nebo premiér.

Delegace pravomocí na vládu v mnoha zemích parlamenty opravdu zlikvidovala, a i když byly po válce obnoveny, jejich význam byl omezen. „Novou úlohou parlamentu je v první řadě vytvořit prostor stabilní vládě a vybavit ji všemi prostředky nutnými k vládnutí,“ shrnuje Lindseth.

Naopak byla posílena pozice šéfů vlády. O svolení sněmovny nemusí žádat tak často, například jim parlament nemusí schvalovat nominace ministrů, mají důležité slovo v přípravě zákonů a také se dají hůře odvolat, protože v řadě zemí platí pravidlo konstruktivní nedůvěry: premiéra není možné odvolat, pokud se zároveň nedohodne nová vládní většina. 

Dnešní posilování role vlády v Polsku a Maďarsku je možné interpretovat jako opožděné přizpůsobení se evropskému trendu; totéž se dá klidně říct o Babišově pokusu ustavit menšinovou vládu bez velkých debat ve sněmovně. Tyto úvahy sdílí i opoziční politik Václav Klaus mladší, který prohlásil, že od menšinové vlády české demokracii nic nehrozí. „Já mám naopak pocit, že čelíme krizi vládnutí a nefunkčnosti politického systému,“ napsal Klaus do komentáře na Novinkách. Demokracie se změní, bude to však v rámci obvyklého provozu.

Přesto hrozí, že se tuzemské poměry z evropského rámce vymknou. Z kolapsu demokracie mezi válkami se Evropa poučila nejenom v tom, že prvním úkolem parlamentu je ustavit vládu. Zároveň byl zrušen dříve obvyklý mechanismus, podle kterého stačí, že hlava státu jmenuje premiéra, a on už se nemusí ohlížet na parlament. Právě tak byla třeba v Německu nebo Rakousku nastolena diktatura. Dodnes v řadě zemí jmenuje král či prezident předsedu příští vlády, obvykle však může převzít funkci až ve chvíli, kdy jeho samého nebo celou vládu schválí sněmovna. Výjimky se najdou jen v Dánsku a ve Velké Británii, kde stačí dekret od krále a premiér o důvěru žádat nemusí. Obě království však úzkostlivě dodržují pravidlo, že premiér převezme funkci až ve chvíli, kdy má jistou většinu ve sněmovně. Nejde jen o to, že jen tak je chráněn před vyslovením nedůvěry, je v tom i slušnost. Například premiér David Cameron se v roce 2010 přestěhoval do Downing Street až den poté, co uzavřel s šéfem liberálů dohodu o spolupráci zajišťující většinu.

Česká ústava je unikát, protože hlasování o důvěře předpokládá, premiér se však může ujmout funkce ještě před ním. Pak může vládnout řadu měsíců a parlament víceméně ignorovat. Riziko pro tuzemskou demokracii spočívá v tom, že se Zeman i Babiš rozhodli tuto možnost využít, jak to jen půjde. Lze si představit extrém, že Babiš bude vládnout bez důvěry až do příštích voleb a kritiku odrážet poukazem, že britský ani dánský premiér o důvěru také nežádali. Oslabit pozici parlamentu však jde i jinak. Poslanci a jejich strany dnes vědí, že šéf ANO může vládnout opravdu dlouho jako předseda vlády pověřený prezidentem. Zároveň jsou většinou médií tlačeni, aby potvrdili prezidentskou nominaci, kterou s nimi nikdo vážně nekonzultoval. Pokud podlehnou a poslušně zvednou ruce, zároveň připustí, že sněmovna ve zdejší demokracii nehraje klíčovou roli, natož aby byla její suverén. Prezident a jeho premiér napříště mohou žádat parlament, aby schválil jejich rozhodnutí, bude ovšem záležet na nich, jestli se tím budou chtít zdržovat. 

Letos nemusí dojít k pádu parlamentní demokracie. Pravděpodobnost prvního kroku tímto směrem, případně převratu k prezidentskému systému je však značná.